Escrito por Paul Villegas Vega (*) y Jackeline Morales Antezana (**)
1. La importancia de la educación
El 24 de enero es el Día Internacional de la Educación, fecha en la cual la Asamblea General de las Naciones Unidas decidió conmemorar la importancia de la educación reconociendo su papel fundamental en la creación de sociedades sostenibles y resilientes, en la medida que, entre otros, aumenta la productividad de las personas y el potencial de crecimiento económico, desarrolla las competencias necesarias para el trabajo decente y las aptitudes profesionales necesarias para el desarrollo sostenible, ayuda a erradicar la pobreza, el hambre y colabora con la reducción de la desigualdad [1].
La importancia de la educación se ha reconocido de diversas maneras tanto a nivel internacional y nacional. En el plano internacional, actualmente destaca el Objetivo de Desarrollo Sostenible 4 – Educación de Calidad – como parte de la Agenda 2030 planteada por los Estados Miembros de las Naciones Unidas. Este ODS está alineado con el derecho fundamental a la educación y busca garantizar educación de calidad, inclusiva y equitativa [2].
En Perú se cuenta con el Acuerdo Nacional aprobado en julio de 2002 (cuya Política 12 hace referencia al Acceso Universal a una Educación Pública Gratuita y de Calidad), el Proyecto Educativo Nacional al 2021 (PEN al 2021), el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2016-2021 y el Plan Nacional de Infraestructura Educativa de Perú (PNIE) al 2025. El objetivo común de los instrumentos señalados es garantizar el acceso universal a la educación, así como un servicio educativo de igual calidad para todos.
La gestión del servicio público educativo implica que el Estado es el responsable de la elaboración del Currículo Nacional, la contratación de docentes capacitados, entre otros. La presente comunicación se concentra en la infraestructura como componente esencial de la educación (locales en condiciones óptimas, con servicios de electricidad, desagüe, agua).
La estrategia adoptada por el Estado para avanzar hacia una educación de calidad implica disminuir la actual brecha en infraestructura educativa. El Plan Nacional de Infraestructura de Perú (PNIE) identificó que el costo de atender la brecha de infraestructura educativa pública ascendía a S/ 100,499 millones [3] [4]. Este monto representa los recursos financieros necesarios para mejorar la condición y ampliar la capacidad de la infraestructura educativa, así como fortalecer su gestión y mantenimiento, a fin de atender las necesidades de servicio educativo.
La brecha de infraestructura en el ámbito rural representa un mayor reto. Algunos datos sobre el acceso a este servicio público en zonas rurales los podemos encontrar en el Censo Escolar 2017, en este se identificó que solo 21.9% de los locales públicos contaban con los 3 servicios básicos (electricidad, desagüe y agua) [5]
Los datos recogidos demuestran que el Estado peruano se encuentra en la responsabilidad de desplegar las actividades necesarias para garantizar el desarrollo de la educación y procurar que los estudiantes cuenten con instituciones en las condiciones físicas adecuadas para el aprendizaje, tanto en zonas urbanas como rurales.
El cierre de escuelas a nivel mundial tras la pandemia del COVID-19 afectó a 1.600 millones de niños en 188 países y ha demostrado la importancia de la presencialidad en la educación. Datos recogidos por el Banco Mundial, UNESCO y UNICEF demuestran que la pandemia ha revertido décadas de avance en la educación.
Por otro lado, se presentan estimaciones que advierten que el cierre de escuelas, considerando un escenario de solo siete meses, podría conducir a un incremento del diez por ciento (10%) en la cuota de estudiantes en Pobreza de Aprendizaje [6] y podría costar a esta generación de estudiantes $17 billones en ganancias a lo largo de sus vidas [7].
2. El reto de la educación en el país: organización actual
La educación no ha sido omitida en el debate ni el quehacer de la administración pública, por el contrario, el Estado ha previsto normativa que le permita garantizarla. Según el artículo 65 de la Ley General de Educación, las instancias de gestión educativa descentralizada son el Ministerio de Educación (MINEDU), la Dirección Regional de Educación, la Unidad de Gestión Educativa Local y la Institución Educativa.
El MINEDU es el organismo del gobierno nacional encargado de formular, dirigir, regular, ejecutar y evaluar, en coordinación con los Gobiernos Regionales, la política educativa nacional. Dirige, ejecuta, supervisa y evalúa las políticas y planes de inversión pública y privada en materia de infraestructura y equipamiento educativo en todos los niveles y modalidades de la educación básica. Asimismo, lidera la gestión para el incremento de la inversión en educación y consolida el presupuesto nacional de educación y los planes de inversión e infraestructura educativa. Todo ello, en coordinación con los demás Ministerios, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y demás organismos del Estado.
A nivel regional, se encuentran las Direcciones Regionales de Educación (DRE) y las Unidades de Gestión Educativa Locales (UGEL). Las DRE son órganos especializados de los gobiernos regionales y al mismo tiempo guardan dependencia técnico-normativa del MINEDU. Dentro de sus funciones se encuentra autorizar, en coordinación con las UGEL, el funcionamiento de las instituciones educativas públicas y privadas, ejecutar y evaluar el presupuesto educativo de la región en coordinación con las UGEL y actuar como instancia administrativa en los asuntos de su competencia.
Las UGEL, de acuerdo al artículo 73 de la Ley General de Educación, son instancias de ejecución descentralizadas del Gobierno Regional con autonomía en el ámbito de su competencia. Su jurisdicción territorial es la provincia. Dentro de sus funciones se encuentra el prestar apoyo administrativo y logístico a las instituciones educativas públicas de su jurisdicción, así como diseñar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo de su jurisdicción en concordancia con los Proyectos Educativos Regionales y Nacionales, con el aporte, en lo que corresponda de los Gobiernos Locales. Por último, se encuentra la Institución Educativa, la principal y primera instancia de gestión del sistema descentralizado. Tienen la facultad de actuar con autonomía pedagógica e institucional en el logro de los aprendizajes y la formación integral de los estudiantes.
A partir de lo expuesto se observa la presencia de los tres niveles de gobierno en la gestión de la educación, ello exige que su participación (en el marco de sus competencias) se realice de forma coordinada, de manera que se complementen, evitando así vacíos o duplicidad de funciones
El MINEDU, a través de los años ha desarrollado instrumentos, instituciones y normas que coadyuvan en el proceso de descentralización. Por ejemplo, en el año 2016, se aprobó, mediante Resolución Viceministerial Nº 051-2016-MINEDU, los Lineamientos para la Relación Intergubernamental entre el Ministerio de Educación, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, impulsando la creación de la Comisión Intergubernamental-CI del Sector Educación como un espacio de concertación y articulación de las políticas, estrategias y acciones que los tres niveles de gobierno deben implementar de manera coordinada para desarrollar la gestión descentralizada y mejorar la calidad del servicio educativo [8].
Como parte de los instrumentos creados por el MINEDU también encontramos la Matriz de Gestión Descentralizada (MGD), aprobada mediante Resolución Ministerial Nº195-2015-MINEDU. La matriz ordena los roles y responsabilidades de los tres niveles de gobierno y de la Institución Educativa, facilita el diseño e implementación de estrategias, cambios organizativos, mejora de procesos y fortalecimiento de sus recursos humanos [9].
3. Apuntes finales
La problemática vinculada al déficit de infraestructura educativa y la mejora de la gestión del servicio público educativo encuentra en el derecho administrativo algunas herramientas para enfrentar la situación actual, como se señala a continuación.
A partir de una adecuada coordinación entre entidades públicas vinculadas a la garantía de la educación se puede buscar la mejora de la infraestructura mediante la Ley de Contrataciones del Estado (Ley N°30225). La adecuada selección de los proyectos y desarrollo eficiente de las fases de la contratación pública permitirían reconocer las necesidades pendientes de satisfacer a efectos de plantear un adecuado plan de actividades para su sostenimiento en el tiempo.
Otra alternativa viable en este sector son las Asociaciones Público Privadas (APP) [10]. En Perú el uso de las APP resulta más recurrente en otros sectores como energía, transporte y comunicaciones [11]. Sin embargo, el uso de las APP en el sector educativo podría resultar beneficioso. Al respecto, el MINEDU ha precisado que en educación la colaboración público privada se podría presentar en distintos componentes, incluido el diseño y construcción de infraestructura educativa, equipamiento, mantenimiento y operación de servicios complementarios (no educativos), como jardinería, limpieza, tópico, vigilancia, entre otros [12].
Finalmente, a partir del aprovechamiento de distintas instituciones jurídicas de derecho administrativo como la descentralización, la contratación pública, entre otras (como la actividad de fomento o las concesiones), resulta posible darle una nueva mirada a la educación en Perú de modo que puedan plantearse respuestas que impacten de manera positiva en un periodo razonable.
(*) Sobre el coautor: Profesor Ordinario de Derecho en la Pontificia Universidad Católica del Perú PUCP, miembro del Comité Directivo de la Maestría en Derecho Administrativo PUCP e investigador en el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo GIDA de la misma casa de estudios.
(**) Sobre la coautora: Alumna de décimo segundo ciclo de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú y asistente de investigación del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo GIDA de la misma casa de estudios.
