Zonas Francas – Importancia de su desarrollo. El Ejemplo Uruguay

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Introducción e Importancia.

Las Zonas Francas nacieron como áreas extraterritoriales fundamentalmente asociadas desde el punto de vista aduanero al concepto de exclave Aduanero, cuya función era la de facilitar y promover la comercialización internacional de mercaderías.

Se trataba de centros estratégicamente ubicados destinados al almacenamiento y distribución de bienes, generalmente próximos a un puerto marítimo situado en el cruce de importantes rutas utilizadas para el transporte de las mercaderías.

Las zonas francas se fueron convirtiendo, así en instrumentos de las políticas nacionales tendientes a promover inversiones, así como transferencia de tecnología, aumentar la ocupación de mano de obra, fomentar la descentralización territorial, incentivar las exportaciones y también el afincamiento de familias entorno a estos centros.

Este régimen de zona franca en el Derecho Aduanero Uruguayo, se asocia al régimen de franquicias aduaneras, las cuales pueden ser de carácter territorial o tributario. Las territoriales constituyen las facilidades que se conceden a la permanencia y movilización de mercaderías extranjeras por el territorio nacional, constituyendo las de carácter tributario,  aquellas exoneraciones y reducciones, admisión temporaria o salida temporal y las devoluciones (drawbacks) totales o parciales de tributos que se conceden a las mercaderías extranjeras, nacionales o nacionalizadas a su entrada o salida del territorio aduanero nacional.

Dentro de las FRANQUICIAS DE CARÁCTER  TERRITORIALES se encuentran las mercaderías extranjeras internadas en las zonas francas y puertos francos.

Para la República Oriental del Uruguay (ROU), el establecimiento de las Zonas Francas, como régimen de promoción posee una importancia superlativa, teniendo un gran impacto en la captación de inversión, generación de empleo calificado y diversificación de exportaciones.

Se ha  declarado de Interés Nacional la promoción y desarrollo de las zonas francas, con los objetivos de promover inversiones, expandir las exportaciones, incrementar la utilización de mano de obra nacional e incentivar la integración económica internacional[1].

Cabe tener presente que ROU, posee una superficie de 176 000 km², siendo el segundo país más pequeño de Sudamérica en cuanto a territorio, después de Surinam. Tiene una población cercana  3,29 millones de habitantes, y según datos oficiales la población económicamente activa en el año 2013, se situó en 1.648.900 personas[2].

En este escenario, y en la actualidad la ROU, posee 12 zonas francas.

NORMATIVA VIGENTE.-

La Zonas francas se encuentran reguladas medularmente por la ley 15.291 (17/12/1897), y su decreto reglamentario No.454/988 (8/7/1988), por la ley 19.276 (19/9/2014) artículos 160 a 164, el decreto reglamentario No.97/015 (20/3/2015), sin perjuicio de otras normas.

CONCEPTO DE ZONA FRANCA 

La reciente entrada en vigencia de la ley 19.276 (CAROU), importo un cambio de paradigma en la concepción y calificación de las Zonas Francas.

Tal como se mencionó bajo el imperio del decreto –ley 15.691 (CAU – derogado), se concebía a las zonas francas y a los puertos francos como exclaves aduaneros, directamente relacionados a áreas extraterritoriales.

El cambio de paradigma, comienza a emerger ya en el artículo 1º del CAROU, en cuanto expresa que el “Código y demás disposiciones que integran la legislación aduanera se aplicaran en todo el territorio de la ROU…”, exponiendo en el literal 2 del mismo artículo que “por territorio aduanero se entiende el ámbito geográfico dentro del cual es aplicable la legislación aduanera”.

Al definir a la Zona Franca, el legislador estableció claramente que las mismas se encuentran dentro del territorio aduanero nacional, dejando por consiguiente en el recuerdo la Zona Franca asociada a la noción de exclave aduanero.

QUIENES PUEDEN  DESARROLLAR TAREAS EN LAS ZONAS FRANCAS

Los usuarios y cualquier empresa nacional o extranjera pueden desarrollar operaciones comerciales dentro de las Zonas Francas.

Cualquier empresa puede ingresar mercadería de su propiedad consignándola a nombre de un usuario, sin transferirle la propiedad.

Las  empresas importadoras pueden ingresan mercaderías desde el exterior del país a la Zona Franca y depositarlas en las mismas con la  finalidad de diferir el pago de los tributos de importación hasta el momento en que efectivamente requieran la mercadería para su venta en plaza.

SITUACION DE LAS MERCADERIAS – INGRESO Y EGRESO.-

La citada ley[3]  define a la Zona franca como una parte del territorio de la ROU[4] en la cual las mercaderías introducidas serán consideradas como si no estuvieran dentro del territorio aduanero, en lo que respecta a los tributos que gravan la importación, sin perjuicio de las exenciones y beneficios establecidos en la legislación respectiva.

El legislador estableció como ficción jurídica que las mercaderías, (- servicio o actividades industriales-) serán considerados como si no estuvieran dentro del territorio nacional, y en sustento  que las mismas se consideran en dicha situación, están exoneradas de los tributos que gravan a la importación.

El ingreso y egreso de mercaderías de la zona franca serán regidas por la legislación que regula la importación y la exportación respectivamente.

Las mercaderías introducidas en zonas francas, puertos francos y depósitos francos y los productos elaborados en aquéllas, podrán ser reembarcados libremente en cualquier tiempo.

Así, cuando dichas mercaderías o los productos elaborados,  fueren introducidas al país  en forma definitiva (territorio no franco) desde las zonas francas, puertos francos y depósitos francos, se considerarán importaciones y abonarán los tributos y demás gravámenes fiscales y recargos correspondientes como si procedieren directamente del  exterior.

CIRCULACION DE MERCADERIAS DENTRO DEL RECINTO DE ZONA FRANCA.-

Las mercaderías de procedencia extranjera introducidas a las zonas francas estarán entonces exentas de todo tributo sobre la importación o de aplicación en ocasión de la misma, así como de todos los tributos, gravámenes y recargos, creados o a crearse – incluso aquellos en que por ley se requiera exoneración específica – cualquiera fuera su naturaleza o entidad, su movilización dentro del recinto franco, será libre y tampoco estará sujeto al pago de tributos.

CONTROL DE LAS ZONAS FRANCAS

Por disposición legal[5], la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) podrá efectuar controles selectivos sobre la entrada, permanencia y salida de mercaderías y personas.

Solamente podrán habitar dentro de las zonas francas las personas destinadas a la vigilancia y al mantenimiento de los servicios necesarios a las actividades allí desarrollados y los funcionarios que determine el Poder Ejecutivo.

El Área de Zonas Francas de la Dirección General de Comercio, tendrá competencia en la administración, supervisión, control y promoción de las zonas francas, siendo la DNA, la competente para crear los procedimientos de control pertinentes[6].-

Asimismo todo explotador deberá llevar un inventario contable de existencias informatizado de todas las mercaderías que ingresen, permanezcan y egresen de la zona franca, el cual deberá de ser remitida en tiempo real a la DNA, mediante sistemas electrónicos identificados mercaderías, depositantes, depositarios y toda otra información que se disponga.

Lo anterior obliga a que dicho sistema informático, deba – per se,-  ser adoptado por los usuarios quienes deberán de transmitir en tiempo real el ingreso, egreso, permanencia, movilización de mercaderías, dentro del recinto franco, así como los demás datos que exija la DNA.

Lo anterior, importa una verdadera ampliación de las facultades de control de la DNA, con relación a las facultades que poseía con anterioridad a la entrada en vigencia del CAROU[7].

INCUMPLIMIENTOS Y SANCIONES

El incumplimiento por parte del explotador y de los usuarios de las obligaciones impuestas, así como de la “normativa aduanera”, habilitará a la DNA, dentro del ámbito de sus competencias, a aplicar sanciones en atención a la calidad de los explotadores y usuarios, como personas vinculadas a la actividad aduanera[8], sin perjuicio de la puesta en conocimiento de la Autoridad Judicial de los hechos cuando correspondan.

Esta facultad de sancionar administrativamente a los explotadores y usuarios de las zonas francas, conferida a la DNA,  no existía con anterioridad a la entrada en vigencia del CAROU, implicando un nuevo grado de control.

ACTIVIDADES PERMITIDAS.-

Tal como fuera expuesto en la actualidad dentro del territorio aduanero uruguayo, se desarrollan 12 Zonas francas, en las cuales se prestan toda clase de actividades industriales, comerciales o de servicios, estando las actividades allí desarrolladas exentas de tributación y gozando de los beneficios que confiere la normativa legal.

Los usuarios podrán desarrollar dentro del recinto de Zona Francas, las siguientes actividades industriales, comerciales y/o de servicios:

A)Comercialización, depósito, almacenamiento, acondicionamiento, selección, clasificación, fraccionamiento, armado, desarmado, manipulación o mezcla de mercancías o materias primas de procedencia extranjera o nacional.

B) Instalación y funcionamiento de establecimientos fabriles.

C) Prestación de servicios financieros, de informática, reparaciones y mantenimiento, profesionales y otros que se requieran para el mejor funcionamiento de las actividades instaladas y la venta de dichos servicios a terceros países.

Pueden brindar servicios telefónicos o informáticos, desde Zona Franca hacia el territorio nacional no franco, respetando los monopolios,  exclusividades estatales o concesiones públicas.  Dicha actividades comprenden – Centro Internacional de Llamadas, excluyéndose a aquellos que tengan como único o principal destino el territorio Nacional[9]; – servicio de casillas de correo electrónico; – educación a distancia; -emisión de certificados de firma electrónica

D) Otras que a juicio del Poder Ejecutivo resultaren beneficiosas para la economía nacional o para la integración económica y social de los Estados.

En sustento en dicho literal se ha autorizado a los usuarios de las Zonas Francas a la prestación de servicios desde Zona Franca hacia el territorio nacional no franco, tales como: – servicios de producción de soportes lógicos; -asesoramiento informático;  -capacitación informática; – servicios de gestión, administración, contabilidad y similares brindados a empresas vinculadas, dedicadas a la prestación de servicios logísticos tanto navieros como portuarios, siempre que dichas prestaciones no superen el 20% del total de los ingresos del ejercicio; – servicio de revelado de material fílmico y su digitalización, corrección de color;

Las disposiciones establecen que en la parte correspondiente a las actividades referidas los usuarios de la Zona Franca no estarán alcanzados por las exoneraciones dispuestas por la ley de Zona Franca, y deben por consiguiente liquidar y pagar los impuestos de acuerdo al régimen general de tributación.

De esta forma se adoptó las medidas necesarias a los efectos de que estas actividades no perjudiquen la capacidad exportadora de las industrias ya instaladas en zonas no franca.

PLAZO DE PERMANENCIA

La mercadería introducida en la zona franca puede permanecer en ella por tiempo indeterminado en las condiciones establecidas en la legislación.

SITUACION ACTUAL DE LAS ZONAS FRANCAS Y LAS ZONAS ADUANERAS

Con la entrada en vigencia del CAROU, el territorio aduanero nacional pasó a estar diferenciado en tres zonas aduaneras, primaria[10], secundaria[11] y zona de vigilancia aduanera especial[12].-

Las zonas de vigilancia aduanera existen en casi todos los países del mundo, en el cual el transporte y depósito de mercaderías extranjeras o nacionales de fácil contrabando están sujetos a especiales requisitos de documentación (guías), y limitaciones de circulación con fines de protección o defensa aduanera. Las funciones en las diferentes  zonas, se encuentran ordenadas por disposición legal además de prever en zonas especiales si fuera necesario  medidas de vigilancia específica, control de personas y mercadería estableciendo rutas de ingreso y salida y sus horarios, con regímenes especiales.

La importancia de establecer en cuál de las zonas aduaneras  se encuentra situadas las zonas francas, resulta relevante en atención a la forma de ejercer el control, y a la intensidad del mismo.

Sabido es, que concebir al instituto dentro de una u otra zona, importará que dicho control, prima facie se efectué de espaldas al Poder Judicial[13], o en su defecto obligará al Organismo a solicitar para ejercer su control la autorización judicial previa[14].

Dos disposiciones nos orientan en cuanto a la consideración de las zonas francas como áreas aduaneras secundarias:

Aquella que califica al puerto y aeropuerto como zonas aduaneras primarias , no mencionando a las Zonas Francas y la que señala que la zona exterior contigua al perímetro de la zona franca hasta la extensión que fije la reglamentación  será considerada zona de vigilancia aduanera especial,  no incluyo a la zona franca como zona aduanera primaria.

Sin perjuicio el Poder Ejecutivo, en el decreto reglamentario  dispuso que las zonas francas se encontraran situadas en zona aduanera primaria, el  cual fue impugnado estando a la fecha pendiente de resolución los recursos interpuestos.

BENEFICIOS TRIBUTARIOS.-

Los sujetos beneficiados por las exoneraciones, franquicias, beneficios, y derechos que concede la  Ley de Zonas Francas, lo son sin duda alguna, los Usuarios de Zona Franca ( las “personas físicas o jurídicas que adquieran el derecho a desarrollar en Zona Franca cualquiera de las actividades a que refiere el artículo 2º de la Ley de Zonas Francas”).

Los Usuarios de Zona Franca están exentos de todo tributo nacional, creado o a crearse, incluso de aquellos en que por ley se requiera exoneración específica, respecto de las actividades que desarrollen en la Zona Franca.

Esta exoneración amplia de tributos es asegurada por el Estado al usuario, bajo la responsabilidad de daños y perjuicios, durante la vigencia de su contrato.-

Los tributos alcanzados por la exoneración predicha son:  IRAE (impuesto a la renta de la actividad Empresarial); IP (impuesto al Patrimonio); ICOSA (Impuesto de Control de Sociedades Anónimas),  IVA (impuesto al Valor Agregado),   IMESI( Impuesto Específico Interno) ; IRPF (Impuesto a la Renta de las Personas Físicas), IRNR (Impuesto a la renta de No Residentes)   en éstos dos últimos casos, cuando corresponda.

EXCEPCIONES Y REQUISITOS INDISPENSABLES

Las excepciones a las exoneraciones y beneficios tributarios están dadas por las Contribuciones a la Seguridad Social.

Como requisito necesario e indispensable para el mantenimiento de los beneficios tributarios conferidos a los usuarios del régimen y para lograr mantener la calidad de tales, deberán de emplear en las actividades que desarrollen en las Zonas Francas un mínimo de 75% de personal constituido por ciudadanos uruguayos, naturales o legales, los cuales tampoco estarán alcanzados por las exoneraciones tributarias y deberán de cotizar sus servicios ante el Servicio de  Seguridad Social.

Cuando el personal extranjero que trabaje en las Zonas Francas,  exprese por escrito su deseo de no beneficiarse del “Sistema de Seguridad Social” vigente en Uruguay, no tendrá obligación de efectuar los aportes respectivos.

IMPORTANCIA DE LAS ZONAS FRANCAS EN EL URUGUAY – UN MODELO A IMITAR

Las zonas francas ha representado un modelo exitoso en el Uruguay, siendo parte importante de la economía nacional y motor de crecimiento.

Sin dudas el Uruguay, es un país pequeño si se compara el mismo con otros países de América y del mundo.

Los distintos gobiernos que se han sucedido desde la aprobación de la ley 15.291 (ley madre de zonas francas), han sido contestes en el apoyo constante a las mismas, y respeto a los compromisos asumidos.

Parte del éxito del desarrollo sostenido de las zonas francas, se debe a que el Estado contribuye con brindar según el destino de la zona, la totalidad de servicios, tales como agua potable, centrales eléctricas, inversión en rutas,  carreteras y accesos a las zonas.

Las exportaciones de bienes de Uruguay a zonas francas, ha ido en constante crecimiento. En el año 2004, las exportaciones de bienes de Uruguay a las zonas francas, representaba el 3% de las exportaciones totales. En el año 2014, las exportaciones representaban un 18%, ascendiendo aproxima-damente a U$S.1.660 millones.

La importancia se ve incrementada si se compara este último parámetro, con las exportaciones totales del Uruguay al mundo en el año 2014, las cuales ascendieron aproximadamente U$S.11.000 millones.

Las inversiones realizadas por las zonas francas desde el año 2006 al 2013 representaron aproxidamente U$S.4.000 millones.

Los beneficios concedidos a los usuarios tienen como contrapartida la generación de empleos genuinos los cuales asciende a 15.000 personas sin perjuicio de los indirectos.-

Estos empleos son de calidad superior a la media, lo cual implica un mayor ingreso de los trabajadores por sus salarios, y una mayor cotización ante el organismo de Seguridad Social, lo que redunda en mano de obra empleada, y un elevado índice de ocupación.

Actualmente funcionan en todas las zonas francas más de 1500 empresas, de las cuales el 54% se encuentran relacionadas con el comercio y la logística.

El Valor Agregado Bruto efectuado a las mercaderías y servicios dentro de la zona franca también se ha ido incrementando. Nótese que en el 2007, representaba un 2.7% del Producto Interno Bruto, y en el 2010, representaba un 3.7%.

Por último, en la actualidad se encuentra a estudio del Poder Legislativo un proyecto de ley que pretende modificar la ley 15.291 (ley madre de Zonas Francas), y en el cual se pretende adecuar las mismas a los requerimiento actuales del comercio internacional.-


[1] Ley 15.291. Artículo 1º

[2] A diferencia de Uruguay, Perú, posee una superficie de 1.285.216 km² observamos que, en el año 2014, la PEA, se situó en 16.142.000 personas, de una población total 32 millones, y de las cuales el 32%, vive en Lima.

[3] Ley 19.276. Articulo 160.-

[4] De más esta decir que las Zonas francas, son áreas cercadas y aisladas eficientemente de todo centro urbano,  determinadas por el Poder Ejecutivo, con el fin de desarrollar en ellas las actividades permitidas al amparo de las exenciones tributarias establecidas al efecto.

[5] Artículo 162. Ley 19.276

[6] Decreto Reglamentario 97/2015

[7] Ley 19.276 – Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay

[8] Ley 19.276.  Artículos 41 a 43.-

[9] Decreto 71/001. Artículo 3 –

[10] Ley 19.276,  Artículo 3.

[11] Ley 19.276, Artículo 4.

[12]  Ley 19.276 Artículo 5

[13] Ley 19.276. Articulo 8.

[14] Ley 19.276. Artículo 9.

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Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, egresado de la Universidad de la Republica Oriental del Uruguay Miembro del Instituto Uruguayo de Derecho Aduanero Miembro de la Academia Internacional de Derecho Aduanero Socio del Estudio Jurídico Sica, Rubin & Asociados.- Docente en la Universidad de la Republica Oriental del Uruguay - Régimen Jurídico del Comercio Exterior. Abogado con basta experiencia en temas de Derecho Aduanero, Portuario, Zonas Francas, y Falsificación Marcaria. Expositor, y asistente en distintas Jornadas, y Seminarios de Derecho Aduanero. Autor de diferentes artículos referidos al Derecho Aduanero, y a Zonas Francas.

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