Escrito por Wilder Oyola Quiroz[1] y Diego Méndez Vásquez[2]
Mediante Decreto Supremo Nº 016-2019-MINEDU, el Poder Ejecutivo estableció las disposiciones para la elaboración, aprobación y ejecución de un Plan de Emergencia para las universidades públicas con licencia institucional denegada. Al respecto, desde hace algún tiempo, se vienen planteando distintas iniciativas para promover que este Decreto Supremo se aplique a las universidades privadas con licencia denegada por la Sunedu.
Quienes solicitan esta medida, denuncian la existencia de un supuesto trato diferenciado entre las universidades públicas y privadas, promovida desde el Estado. Sin embargo, si no se revisa el texto completo de la referida norma ni se entiende la naturaleza jurídica de las universidades públicas, así como el rol del Estado en materia de educación superior universitaria, esta afirmación resulta más que apresurada. Las razones no son pocas.
¿Cuál es el rol del Estado en la educación superior universitaria?
La educación en todos sus niveles es un derecho deber reconocido y normado en la Constitución (CP). La prestación del servicio educativo ha sido calificada por el Tribunal Constitucional (TC) como un servicio público, aunque en sentido impropio. Es decir, la actividad no se encuentra reservada al Estado, sino que se presta bajo régimen de libre concurrencia (artículo 15 de la CP). En consecuencia, según el artículo 16 de la CP, el Estado tiene un rol de garante de la universalidad, continuidad y calidad de este servicio esencial.
En el caso de la educación universitaria, el artículo 18 de la CP establece que las universidades son promovidas por entidades privadas o públicas y que la ley fija las condiciones para su autorización. Es decir, mientras que las universidades privadas tienen un promotor particular, en el caso de las públicas, su promotor es el Estado. Esto es natural, puesto que las universidades públicas son verdaderas Administraciones Públicas[3], creadas por ley y sometidas al principio de legalidad.
Sin embargo, la correcta creación de una universidad no implica que pueda empezar a funcionar, sino que requiere obtener la autorización administrativa correspondiente (licenciamiento). Para ello, de acuerdo con la Ley Nº 30220, Ley Universitaria, la Sunedu evalúa el cumplimiento de las condiciones básicas de calidad (CBC) para la prestación del servicio educativo.
El propósito del Decreto Supremo Nº 016-2019-MINEDU
En el marco de la reforma universitaria, la Sunedu se encargó de verificar la adecuación de las universidades públicas y privadas a las nuevas CBC. Como resultado de ello, algunas universidades obtuvieron el licenciamiento, mientras que a otras les fue denegado. Estas últimas iniciaron un proceso gradual de cese de actividades, a fin de no afectar, de manera abrupta, la continuidad del servicio educativo en perjuicio de sus estudiantes.
Así, el artículo 2 de esta norma señala que su propósito es que las universidades públicas con licencia institucional denegada ejecuten un Plan de Emergencia orientado a alcanzar las condiciones básicas de calidad durante el plazo máximo de cese establecido en el Reglamento de cese aprobado por la Sunedu, a fin de que antes de su cese definitivo, estas instituciones soliciten la licencia institucional en un nuevo procedimiento de acuerdo con el marco normativo.
Los alcances del Decreto Supremo: ¿es una segunda oportunidad para las universidades públicas?
A este nivel, es necesario realizar una precisión: la denegatoria de licenciamiento no afecta la personalidad jurídica de una universidad, sea pública o privada. En tal medida, ambas pueden presentar una nueva solicitud de licenciamiento, según el marco normativo vigente a la fecha de presentación de la solicitud. En este sentido, hace unas semanas la Sunedu aprobó el Reglamento para el licenciamiento de universidades nuevas, mediante Resolución del Consejo Directivo Nº 043-2020-SUNEDU/CD.
Esta norma regula el procedimiento y las nuevas CBC que deberá cumplir toda universidad pública o privada que pretenda prestar el servicio educativo en el territorio nacional, incluyendo a las universidades con licencia denegada que pretendan presentar una nueva solicitud de licencia institucional.
Por tanto, el Decreto Supremo en cuestión no establece una segunda oportunidad para las universidades públicas. Al contrario, estas universidades se deberán someter a un nuevo procedimiento administrativo de evaluación, de la misma forma que las universidades privadas con licencia denegada que así lo decidan. En ambos casos, la Sunedu puede otorgarles o denegarles la autorización.
Entonces, ¿por qué fue necesario emitir el Decreto Supremo?
El Decreto Supremo parte de una realidad ineludible: la distinta naturaleza de la universidad pública. Estas instituciones: i) son entidades públicas; ii) se encuentran sometidas positivamente al principio de legalidad (solo pueden hacer aquello que una norma les permita); iii) se financian con cargo al presupuesto público (dinero de todos los peruanos); y, iv) tienen un promotor: el Estado.
Por ello, sin atentar contra su autonomía constitucionalmente reconocida, el Decreto Supremo estableció un conjunto de disposiciones para reorientar las acciones de estas instituciones hacia la obtención de una nueva autorización. Estas medidas incluyen: i) la instalación de una comisión técnica de apoyo a la universidad pública; ii) la elaboración de un plan de emergencia para que se solicite un nuevo licenciamiento; iii) obligaciones a cargo de la universidad; iv) seguimiento por parte del Ministerio de Educación, ente rector del sistema educativo.
Sin embargo, el referido Decreto Supremo también incluye medidas represivas frente al incumplimiento de las obligaciones que prevé. En primer lugar, de acuerdo con su artículo 9, si la universidad no realiza las acciones conducentes a cumplir con el Plan de Emergencia, se adoptarán las medidas preventivas en el manejo de fondos públicos previstas en el numeral 5 del artículo 20 del Decreto Legislativo Nº 1441, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Tesorería. Estas medidas comprenden, entre otras, la suspensión temporal de operaciones en cuentas bancarias de la entidad en cuestión.
Por otra parte, en el artículo 12 del Decreto Supremo se indica que el Ministerio de Educación propondrá el inicio de las acciones que permitan la reorganización de dicha universidad, si esta no obtiene el licenciamiento correspondiente luego de su presentación al procedimiento. Igual consecuencia se prevé si la Comisión Técnica se extingue porque: i) la universidad pública no brinda la información requerida en un plazo de 30 días hábiles; o ii) la universidad no cumple con el Plan de Emergencia en el plazo previsto en el cronograma; o, iii) la Comisión Técnica no puede sesionar por inasistencia de los miembros de la universidad. Así, la reorganización podría suponer la extinción, fusión o transformación de la universidad pública denegada.
Conclusiones
Según se puede advertir, el Decreto Supremo Nº 016-2019-MINEDU no consiste solamente en la elaboración de un Plan de Emergencia o en la asistencia técnica que brinda el Estado a sus universidades. Esa es una evaluación bastante superficial. Al contrario, en virtud del principio de legalidad, a través de esa norma el Estado obliga a las universidades con licencia denegada a presentarse nuevamente al licenciamiento y, de algún modo, las sanciona si es que no lograsen obtener la autorización respectiva.
Las universidades privadas con licencia denegada también pueden presentarse al licenciamiento, pero esta decisión corresponde a sus promotores. Por su naturaleza, las normas del citado Decreto Supremo no son aplicables a estas universidades, puesto que se trata de sujetos privados, financiados con sus propios fondos y que se rigen por decisiones de sus órganos. Así, como ha señalado el Tribunal Constitucional, el principio de igualdad exige tratar igual a los que son iguales y distinto a los que son distintos[4]. Se trata de personas jurídicas de distinta naturaleza.
Finalmente, no debe olvidarse que el Estado tiene un rol de garante frente al servicio educativo en general. Asimismo, es sustancial advertir que el artículo 17 CP solo establece como obligatoria a la educación básica y no a la universitaria. De tal manera, este Decreto Supremo no constituye una medida que únicamente busca garantizar la continuidad de estudios de los alumnos de universidades públicas, sino también que estas cumplan con las CBC. El Estado no debe adoptar medidas que privilegien la sola continuidad sobre otros caracteres de este servicio esencial.
[1] Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Egresado de la maestría en Derecho Administrativo y Regulación del Mercado en la Universidad de Piura.
[2] Abogado por la Universidad de Piura. Egresado de la maestría en Derecho Administrativo y Regulación del Mercado en la Universidad de Piura.
Las conclusiones y opiniones vertidas en el presente artículo son de carácter netamente académico y personal.
[3] Cfr. Abruña Puyol, A., Delimitación jurídica de la Administración Pública en el ordenamiento peruano, Palestra, Lima, 2010, p. 164.
[4] Cfr. STC Nº 001-2003-AI/TC
