I. Advertencia

Transcurría el año 2017, cuando en mi calidad de asesor parlamentario (2016-2019), investigamos y analizamos el por qué los campamentos mineros, aquellas construcciones para el funcionamiento de la actividad minera estaban exoneradas o inafectas de pagar tributos municipales en zonas rústicas.

Ante ello, se decidió plantear el Proyecto de Ley 1713/2016-CR, “Ley que modifica el artículo 76 del Decreto Supremo 014-92-EM, Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería”, con la finalidad que los titulares de las actividades mineras sí estén afectos a los tributos municipales en la medida que sus campamentos se ubiquen en zonas rústicas, eriazas o urbanizables; esto, en aras de fortalecer a los gobiernos subnacionales y promocionar una verdadera descentralización económica.

Adicionalmente, se propuso derogar la Quinta Disposición Complementaria del Reglamento del TUO de la Ley General de Minería, aprobado mediante Decreto Supremo 03-94-EM, que justamente establece la inafectación de los campamentos mineros. En ambos casos, consideramos que no contraviene el artículo 31 (tasas) de la Ley 29090, Ley de regulación de habilitaciones y de edificaciones, dado que este articulado solo se refiere a incremento o aumentos de impuestos prediales o arbitrios, pero no de creación o de nueva afectación.

Debo advertir, que parte del presente trabajo (recuperado, ampliado y actualizado) fue desarrollado en la exposición de motivos de nuestra propuesta legislativa, y en esta oportunidad pretendemos compartir un aporte a la comunidad académica, que espero, sea más crítica que reflexiva.

II. Normatividad vigente

El numeral 1 del artículo 3 de la Ley 29090, Ley de regulación de habilitaciones y de edificaciones, concordante con el numeral 16.1 del artículo 16 de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo 029-2019-VIVIENDA, define las habilitaciones urbanas como:

“El proceso de convertir un terreno rústico o eriazo en urbano, mediante la ejecución de obras de accesibilidad, de distribución de agua y recolección de desagüe, de distribución de energía e iluminación pública. Adicionalmente, el terreno puede contar con redes para la distribución de gas y redes de comunicaciones. Este proceso requiere de aportes gratuitos y obligatorios para fines de recreación pública, que son áreas de uso público irrestricto; así́ como para servicios públicos complementarios, para educación, salud y otros fines, en lotes regulares edificables que constituyen bienes de dominio público del Estado, susceptibles de inscripción en el Registro de Predios de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (…)” [el subrayado es nuestro].

El artículo 31 de la misma ley, refiere que:

“(…) el incremento del monto de impuestos prediales y/o arbitrios, producto de la habilitación urbana nueva y/o edificación será́ exigible a partir de la recepción de obras y/o la conformidad de obra y declaratoria de edificación, según sea el caso. No están permitidos aumentos de impuestos prediales o arbitrios durante la ejecución de las obras en virtud de los avances de las mismas, salvo que, vencido el plazo de vigencia de la licencia, la obra de edificación o de habilitación urbana no se hubiere concluido”.

Por otro lado, el artículo 76 del TUO de la Ley General de Minería, aprobado mediante Decreto Supremo 014-92-EM, dispone que “los titulares de la actividad minera están gravados con los tributos municipales aplicables solo en zonas urbanas”; y, la Quinta Disposición Complementaria del Reglamento del TUO de la Ley General de Minería, aprobado mediante Decreto Supremo 03-94-EM, regula que: “todas las edificaciones necesarias para el funcionamiento de la actividad minera y aquellas destinadas a dotar de bienestar a los trabajadores que forman parte integrante de las concesiones mineras, de beneficio, de labor general y de transporte que se encuentren ubicados en zonas rústicas, no están afectas a los tributos municipales” [los subrayados y resaltados son nuestros].

En esa misma línea, el artículo 17 del Decreto Legislativo 776, Ley de Tributación Municipal, hace mención de los supuestos inafectos al pago de los impuestos, no evidenciándose lo prescrito en el artículo 76 del TUO de la Ley General de Minería ni en la Quinta Disposición Complementaria del Reglamento, por lo que mediante dos normas expresas se ha considerado pertinente exonerar o inafectar de dicha obligación a los titulares mineros que tienen sus campamentos en terrenos rústicos o eriazos, es decir, en aquellas áreas que no cuenten con habilitación urbana o, zonas rústicas con características de uso urbano.

III. Análisis

Si bien es cierto el mercado de los minerales es volátil, las ganancias que obtienen las compañías mineras en un determinado año pueden cubrir perfectamente periodos bajos o de estancamiento (previsión), lo que no conllevará a su quiebra.

Hay que resaltar que, como única excepción (por el momento), es la coyuntura por la cual estamos atravesando como consecuencia del Estado de Emergencia Nacional, pero incluso esta contingencia que ha perjudicado a las empresas mineras, de ninguna manera significará que inicien los procedimientos de liquidación o (des) inversión, si cabe el término, y su posterior alejamiento de la patria.

Debemos reconocer que las áreas de influencias mineras, es decir, la población directamente afectada o beneficiada, dependiendo del caso y desde el punto de vista del observador, son circunscripciones pobres o extremadamente pobres, y en muchos de los casos, los aportes voluntarios u obligatorios, compromisos, acuerdos y responsabilidades sociales de las empresas mineras con las comunidades, resultan ser insuficientes, peor aún, no se concretan, surgiendo los conflictos sociales.

Al respecto, la Defensoría del Pueblo en su Reporte de Conflictos Sociales #195 (mayo 2020), identificó que existen 189 conflictos sociales, de los cuales 138 se encuentran activos y 51 latentes. Asimismo, los conflictos socioambientales ocuparon el 67.7% (128 casos) del total de conflictos registrados en el mes. De esos 128 casos, el 64.1% (82 casos) corresponde a conflictos relacionados a la actividad minera; le siguen los conflictos por actividades hidrocarburíferas con 17.2% (22 casos). Finalmente, la evolución de los conflictos socioambientales registrados durante el 2020 es la siguiente: enero (129), febrero (128), marzo (128), abril (128) y mayo (128); lo que nos indica que la tendencia es una constante en el país que no se puede mitigar.

Nuevamente advertirnos al lector, que nuestro trabajo puede ser resultar escéptico, incluso, ser calificado de antiminero, lo cual negamos categóricamente. Creemos firmemente en la inversión privada responsable y socialmente comprometida, pero lamentablemente solo basta recorrer los campamentos mineros o los espacios de procesamiento de la extracción minera, para evidenciar que en su mayoría, reúnen condiciones propias de una habilitación urbana, pero que en la práctica son consideradas zonas rústicas o eriazas, estando inafectas a los pagos municipales; en otras palabras, existen campamentos que son prácticamente ciudades, superando de lejos a los distritos o comunidades aledañas, entiéndase esto, en su máxima expresión. ¿Es justa esta situación? Por supuesto que no.

Estamos seguros que la propuesta beneficiará a todas las entidades municipales que tengan dentro de su jurisdicción titulares mineros “activos”, incrementando indefectiblemente su recaudación y presupuesto anual, el mismo que podrá ser destinado para obras de mediana y gran envergadura, dependiendo de la necesidad de su comunidad.

De igual forma, es posible que al obtener una nueva recaudación municipal-minera, el Gobierno Central reduzca las transferencias que venían realizando para trasladar dichos montos a otras jurisdicciones que se encuentren en situación de pobreza y extrema pobreza, pero que no tienen la “oportunidad” ni la “suerte” de contar con una empresa minera cercana, y sobre todo, amiga. Otro aspecto negativo, y que debemos mencionar, es que la distribución de la riqueza, entiéndase, de los pagos de las empresas mineras, no es justa ni equitativa.

IV. Situación actual del Proyecto de Ley 1713/2016-CR

La iniciativa legislativa se presentó el 26 de julio de 2017, siendo derivada a las comisiones de Energía y Minas (principal) y, Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera.

La Comisión de Energía y Minas, en su décima tercera sesión ordinaria celebrada el 09 de mayo de 2018, aprobó por mayoría (dos abstenciones y ningún voto en contra) el Proyecto de Ley 1713/2016-CR, “Ley que modifica el artículo 76 del Decreto Supremo 014-92-EM, Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería”, conforme se muestra en la figura 1.

Figura 1

Fuente: Portal del Congreso de la República

Por otro lado, la misma comisión propuso, previa a la aprobación, un texto sustitutorio que en nada desvirtuó ni alteró la naturaleza de la propuesta original (ver figura 2).

Figura 2

Fuente: Portal del Congreso de la República

V. Conclusiones

• La circunstancia que los titulares de la actividad minera estén gravados con los tributos municipales aplicables en zonas rústicas, eriazas o urbanizables, no debe conllevar a desincentivar la inversión privada. Existen tantos beneficios de promoción minera por parte del gobierno, que aplicar el pago de un “simple” tributo municipal, no debe por qué afectarlos significativamente en su estructura de costos.

• Los gobiernos subnacionales, con especial énfasis en los del interior del país, tienen varias fuentes de financiamiento y rentas municipales (tributos creados por ley a su favor; contribuciones, tasas, arbitrios, licencias, multas y derechos creados por su concejo municipal, los que constituyen sus ingresos propios; recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal; asignaciones y transferencias presupuestales del gobierno nacional y específicas establecidas en la Ley Anual de Presupuesto, entre otros), pero en la mayoría de los casos, subsisten gracias a las transferencias efectuadas por el Ministerio de Economía y Finanzas; por lo que al generar ingresos propios por tributos municipales recaudados de las empresas mineras, que tienen su campamento en zonas rústicas, eriazas o urbanizables, producirá que emerja o resurja su comunidad.

• El Estado tiene la obligación de seguir generando incentivos mineros, más aún, si dicho sector es el principal motor del crecimiento de la producción nacional (cobre, zinc y hierro) y contribuye poderosamente con el PBI; en otras palabras, se debe agendar, diseñar, implementar (ejecutar) políticas públicas que involucren a múltiples actores, para luego evaluar cuál ha sido el verdadero impacto de la estrategia. Este ciclo de política pública trae como consecuencia que el gobierno adopte decisiones públicas en base a una eficiente y eficaz gestión pública, pero no en desmedro de los gobiernos subnacionales.

• Finalmente, reiteramos que de ninguna manera estamos en contra de la inversión minera, muy por el contrario, confiamos y creemos, pero entendemos que debe ser responsable y socialmente comprometida, más que con el propio Estado, con las áreas de influencias mineras, debido a que son ellas las que directamente se benefician o perjudican, si no, no existirían tantos conflictos socioambientales. Hoy, este nuevo Parlamento Nacional, tiene la posibilidad de decidir el futuro de una nueva recaudación municipal, puesto que una empresa minera difícilmente inicie un procedimiento de habilitación urbana a sabiendas que la consecuencia inmediata será, estar afectos a los tributos municipales.

Imagen obtenida de https://bit.ly/2BiNo3T