El proceso -denominado formalmente- de fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos, que tuvo lugar entre 2011 y 2013, estuvo caracterizado por fuertes cuestionamientos a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) por parte de diversos Estados de la región, motivados por viejas y nuevas molestias[1]. No ha sido el único. Una revisión a la historia del sistema interamericano muestra que se han impulsado -casi cíclicamente- procesos de evaluación o reflexión sobre su funcionamiento que han llevado a modificaciones de prácticas y normas de sus órganos[2]. Pero éste fue quizás el más riesgoso para la integridad del sistema por el amplio consenso entre gran parte de Estados miembros de la OEA con diversos cortes políticos; el impulso dado a cuestionamientos en torno a la CIDH por el entonces Secretario General de la Organización, José Miguel Insulza; y el carácter seriamente regresivo de varias de las medidas propuestas.
Aunque dejó dudas sobre el cierre definitivo de las reflexiones, la Resolución AG/RES. 1 (XLIV-E/13) emitida el 22 de marzo de 2013 por la Asamblea General Extraordinaria en Cochabamba, Bolivia, cerró formalmente el proceso y dio por concluido el mandato del Grupo de Trabajo, creado especialmente por el Consejo Permanente para evaluar el funcionamiento de la CIDH. Se reconoce que jugó un papel central para la conclusión del proceso, el liderazgo que adoptó la Comisión al llevar adelante ella misma un proceso de revisión de sus normas, políticas y prácticas, que desembocó en la Resolución 1/2013 del 18 de marzo de 2013, en vigor desde agosto de 2013. En dicha Resolución, la Comisión introdujo modificaciones a su reglamento, y dispuso la adopción de medidas relativas a sus políticas y prácticas institucionales, intentando así dar respuesta a los cuestionamientos y lograr el cierre del capítulo más difícil de su historia reciente.
Han pasado algo más dos años desde entonces. Estamos a pocos meses de que cuatro de los comisionados que atravesaron desde el interior este proceso culminen sus mandatos y den paso a una composición mayoritariamente nueva. Se tiene además un nuevo Secretario General en la Organización, el ex Canciller uruguayo Luis Almagro, quien no ha hecho evidente hasta el momento un fuerte respaldo al sistema interamericano. Más bien, ha dado señales ambiguas, como el anuncio de la creación de una oficina de derechos humanos dentro de la Secretaría General que podría duplicar funciones o competir en recursos con la CIDH. Aunque no están ausentes los sobresaltos, las aguas parecen más calmas y es, por ello, momento de consolidar los cambios. Conviene entonces hacer un balance de los aspectos que ocuparon un lugar central en las discusiones, advirtiendo retos que permanecen vigentes.
Una cuestión de ineludible referencia es la universalización de la ratificación de todos los instrumentos del sistema interamericano, y en especial de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La falta de ratificación del tratado principal del sistema y del reconocimiento de la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana por parte de países como Estados Unidos, Canadá y varios del Caribe, fue un argumento central para deslegitimar políticamente sus posiciones. Esta falencia del sistema se adjudicó injustamente a la CIDH. Injustamente porque es claro que la ratificación de un tratado descansa en la voluntad política de un Estado y son sus pares y la propia Organización, los llamados a liderar el diálogo político para superar la situación. Se incluyó, no obstante, en la Resolución 1/2013 de la CIDH la tarea de promover la ratificación de los instrumentos interamericanos. Por su parte, la Asamblea General instó en la Resolución AG/RES. 1 (XLIV-E/13) a los Estados miembros a ratificar o adherirse a los instrumentos interamericanos de derechos humanos, pero son nulas las acciones conocidas en seguimiento a este llamado. El escenario no ha cambiado para bien, sino que se han dado retrocesos. Así lo evidencia que Venezuela haya permitido que su denuncia a la Convención Americana surta efectos a partir del 10 de septiembre de 2013, así como las amenazas de nuevos retiros que se ciernen cada cierto tiempo frente a decisiones incómodas. Esto demuestra, una vez más, que adjudicar este asunto a la CIDH no hace más que prolongarlo y que quienes tienen en sus manos la solución, no evidencian un compromiso real con el discurso.
El descontento con medidas cautelares otorgadas por la CIDH –como la relativa a la represa Belo Monte en Brasil o medidas sobre libertad de expresión en Ecuador- fue uno de los motivos en que coincidieron los Estados que impulsaron el proceso de fortalecimiento. Con la Resolución 1/2013, se incluyeron importantes cambios a este mecanismo en el Reglamento de la CIDH, como la inclusión de una definición de los requisitos para el otorgamiento de una cautelar, la revisión de la situación en caso se otorgue la medida sin solicitar previamente información al Estado, el otorgamiento de las medidas a través de resoluciones públicas y motivadas, y la evaluación periódica de la situación. La CIDH implementó estas medidas con la entrada en vigor de dicha Resolución. A la fecha se cuenta con más de setenta resoluciones de otorgamiento de medidas cautelares publicadas, que permiten una mejor difusión de los parámetros utilizados. Una segunda mirada a las decisiones adoptadas al momento, hace notar que en su gran mayoría se dirigen a la protección de derechos a la vida e integridad de personas en muy distintas situaciones de riesgo. Son mucho menos frecuentes decisiones en otros ámbitos en que la CIDH ha otorgado anteriormente cautelares, aunque sí las hay referidas a derechos políticos, derecho a la familia, y la suspensión de decisiones internas lesivas de derechos. Están ausentes, sin embargo, otorgamientos referidos a la preservación de la vida e integridad física y cultural de pueblos o comunidades indígenas, vinculados a la protección de sus tierras y territorios ancestrales, que han sido frecuentes en años anteriores y que constituye uno de los principales riesgos a los derechos humanos en el continente. La protección de derechos en situaciones de gravedad y urgencia frente a daños irreparables es una función esencial para la tarea de la CIDH que le ha costado arduas luchas defender. No dejemos que éstas pierdan su sentido si se descuidan los estándares de protección alcanzados.
Asimismo, fueron objeto de debate durante el proceso de reflexión el Informe Anual de la Comisión y en especial, su tan indeseado “Capítulo IV”, en el que se incluyen los países del hemisferio cuya situación de derechos humanos resulta de mayor preocupación para la CIDH. La Comisión modificó casi en su totalidad el artículo 59 del Reglamento relativo al Informe Anual para incorporar varias de las preocupaciones manifestadas por los Estados, pero manteniendo una sección sobre la situación de especial preocupación en algunos Estados de la región e incorporando los criterios, metodología y procedimiento a seguir. Así, el Capítulo IV quedó dividido en dos, una primera sección dedicada a un panorama general de la situación de derechos humanos en la región y la segunda, sigue estando dedicada a aquellos Estados con mayores desafíos. Los cambios introducidos no significaron que los países incluidos en el ahora “Capítulo IV.B” hayan variado sustancialmente, pues continúan estando Cuba y Venezuela. Lo que sí ha ocurrido es que países que solían formar parte de este apartado, como Colombia y Honduras, logren salir al haber realizado la CIDH una visita in loco en 2012 y 2014, respectivamente. Esta alternativa, que ofrece el actual Reglamento de la CIDH (artículo 59.8), permite que el año en que se hace la visita el monitoreo se realice a través de un informe de país y al año siguiente, se haga el seguimiento de las recomendaciones en el Capítulo V del Informe Anual, con lo cual al menos durante dos años consecutivos estos países no serán incorporados en el “Capítulo IV.B” del Informe Anual.
La necesidad de fortalecer la promoción y protección de los derechos económicos sociales y culturales (DESC), fue otra de las banderas que levantaron quienes consideraban insuficiente lo hecho hasta el momento. Aunque la Comisión ha venido trabajando desde hace décadas en el tema, fue en el contexto de este proceso de reflexión que decidió crear la Unidad sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en noviembre de 2012, desde donde viene impulsando varias acciones en la materia. Además, se comprometió en la Resolución 1/2013 a incluir la promoción de los DESC como prioridad institucional. Es positivo notar que, el 3 de abril de 2014, la Comisión anunció el inicio de un proceso para crear una Relatoría Especial sobre DESC que entraría en funciones a finales de este año. El carácter “especial” que tendría esta Relatoría la pondría en posición privilegiada al contar con un relator o relatora a tiempo completo, al igual que la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. No obstante, su creación está condicionada –como ha dejado ver la Comisión– a contar con los recursos económicos necesarios. No se tiene noticias de que los gobiernos que impulsaron más fuertemente este punto hayan traducido el discurso en un apoyo material, con lo cual la cuestión económica podría frustrar la concreción de esta iniciativa.
Esto conduce inevitablemente al problema del financiamiento. Como es ya harto conocido, la falta de financiamiento adecuado es un problema estructural del sistema que afecta su funcionamiento. Si hablamos de fortalecer genuinamente, se requiere financiar. Este fue un compromiso reafirmado por los Estados miembros con ocasión de este proceso de reflexión, pero no se conocen medidas significativas para aumentar el escaso presupuesto de la CIDH y asumir con seriedad la solución de la situación económica crítica que atraviesa el sistema interamericano. Es paradójico que la puesta en marcha de muchas de las medidas prometidas, sobre todo en materia de políticas y prácticas institucionales de la Comisión, esté en gran medida condicionada a contar con los recursos económicos necesarios, cuestión que escapa a la CIDH solucionar. Parecemos estar en un círculo perverso en el que, como enseña la experiencia, el último fue solo uno más de los procesos de cuestionamiento a la Comisión, que parecen más bien inherentes a su trabajo. A pesar de estas dificultades, conviene a la CIDH hacer y comunicar efectivamente las acciones priorizadas pues mientras mayor solidez evidencie en la implementación de estas medidas, en mejor posición estará para hacer frente a nuevos procesos. Más vale curarse en salud.
Fuente de la imagen: www.oas.org
[1] Para un análisis sobre lo ocurrido en esos dos años desde diferentes visiones, puede verse Fundación para el Debido Proceso (DPLF). La reforma de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Aportes. Revista de DPLF. Número 19, año 7, abril de 2014. Disponible en: http://www.dplf.org/sites/default/files/aportes_19_web_0.pdf.
[2] Como da cuenta el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL), procesos de grandes debates en torno a la evaluación del funcionamiento del sistema interamericano, han tenido lugar en 1996, 2000, 2004, 2008 y 2009, y han dado lugar a varias reformas en el reglamento de la CIDH en los años Reglamento de la Comisión Interamericana en los años 2000, 2002, 2003, 2006, 2008 y 2009. CEJIL. Documento de Coyuntura Nº 9 – Los debates sobre el rol de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en democracia. Memoria histórica del proceso de reflexión del Sistema Interamericano de Derechos Humanos 2011/2014. Buenos Aires: CEJIL. 2014. Disponible en: https://cejil.org/publicaciones/documentosdecoyuntura.
