Escrito por Gonzalo Alcalde (*)

La Presidencia del Consejo de Ministros aprobó en septiembre último la actualización del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) al 2050 (DS N° 103-2023-PCM). Con esta actualización, que incluye indicadores y metas, se completó el material básico que requería el PEDN aprobado originalmente en agosto de 2022.

¿Qué relevancia tiene todo esto? Que hoy, por primera vez, el Perú cuenta oficialmente con un plan estratégico de largo plazo para “orientar las principales decisiones del Estado peruano durante las próximas décadas”. Así entendido, de ahora en adelante el PEDN debería ser considerado como uno de los más importantes instrumentos de gestión para el Estado.

Sin embargo, teniendo en cuenta la trascendencia aparentemente enorme de este plan, llama la atención la escasa cobertura sobre su elaboración y aprobación en medios de comunicación. Más sorprendente aún es que este nuevo plan a 2050 haya generado muy pocos comentarios de expertos y autoridades que normalmente se pronuncian sobre política y políticas públicas.

¿Por qué genera poco interés entre los entendidos un plan que, sobre el papel, “define las prioridades nacionales y establece las bases para el desarrollo sostenible del país a mediano y largo plazo”?

Podría pensarse que el desconocimiento o el contexto de turbulencia política son las principales razones para esta ausencia. Proponemos aquí que esta falta de interés en generar una discusión amplia con respecto al PEDN se debe, más bien, a algo que muchos entendidos conocen, pero no es de dominio público: en las circunstancias actuales, es imposible para los encargados del PEDN (el CEPLAN) lograr que un instrumento de esta naturaleza incida en las principales decisiones públicas, incluyendo presupuestos. No obstante, proponemos también que, por el desarrollo del país, esta es una situación que debería cambiarse en los siguientes años.

La falta de planeamiento estratégico, hoy y en décadas recientes
Una de las criticas recurrentes a la conducción del país desde el Estado ha sido la falta de planeamiento estratégico de largo plazo para orientarnos hacia el desarrollo, con visión de futuro, marcos de resultados y mecanismos de seguimiento y evaluación claros. En efecto, hasta la creación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) en 2008, ni siquiera contábamos con una entidad pública encargada del planeamiento estratégico del Estado, a pesar de que formalmente ya se reconocía la importancia de esta actividad en la gestión pública. Desde los años noventa, ese rol lo asumía de facto, aunque muy parcialmente, el Ministerio de Economía y Finanzas.

En 1992, en el contexto del autogolpe de Alberto Fujimori y de las reformas orientadas al mercado, se cerró el antiguo Instituto Nacional de Planificación, con su enfoque tradicional de planificación estatista que ya entonces se consideraba obsoleto. Tras este cierre abrupto del INP no se logró instalar nada distinto en su lugar hasta entrado el siguiente siglo. En 2016, a pesar de que ya contábamos con el CEPLAN y con instrumentos renovados, la OCDE resaltaba en su estudio sobre gobernanza para el crecimiento inclusivo en el Perú que persistía la necesidad de que el Estado identifique objetivos estratégicos de largo plazo. Hasta ese momento sólo contábamos con los objetivos del Plan Bicentenario a 2021, que estaban técnicamente desactualizados, carecían de vigencia política y sólo tenían un horizonte de mediano plazo.

Hoy se reconoce ampliamente que el planeamiento estratégico es elemento esencial de la gestión pública moderna, y la actual Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP) a 2030 reitera la importancia del planeamiento como una herramienta efectiva de gestión que “permita priorizar de manera adecuada las acciones de las entidades públicas y la asignación de recursos respectiva para su materialización”. Incluso los actuales compromisos internacionales del país, como la recientemente relanzada Agenda 2030, establecen que el planeamiento estratégico de largo plazo es necesario para el desarrollo sostenible.

Sin embargo, en la práctica aún no se ha posicionado al planeamiento estratégico del Estado como referente obligado para decidir sobre los programas y presupuestos. La OCDE, en el mencionado estudio sobre gobernanza pública, encontró que aún faltaba vincular la formulación de políticas basadas en evidencia y los presupuestos por resultados con el planeamiento estratégico. Asimismo, resaltó la necesidad de utilizar los resultados de la prospectiva estratégica y el escaneo de horizontes en la planificación plurianual, entre otros aspectos. Esta sigue siendo una agenda pendiente en 2023, donde la PNMGP a 2030 destaca como problema fundamental de gestión pública la desarticulación entre el sistema de planeamiento y el de presupuesto.

Los límites reales al papel del CEPLAN
El CEPLAN es un organismo técnico especializado que está adscrito a la PCM y tiene una serie de importantes tareas a su cargo, además de elaborar y hacer seguimiento al PEDN. Como ente rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN), coordina las actividades de planeamiento de más de dos mil entidades públicas en los tres niveles de gobierno. Asimismo, está a cargo de procesos de prospectiva que son elemento central del planeamiento. Por si fuera poco, cumple el rol de mecanismo coordinador y secretaría técnica de la implementación de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Para atender todo esto, el CEPLAN cuenta con un equipo relativamente pequeño (menos de 90 trabajadores en planilla en su única sede, en Lima) y, sobre todo, un presupuesto realmente minúsculo. El proyecto de presupuesto público de 2024 le consigna tan solo S/ 17 millones (¡menos de 5 millones de dólares!). Para poner esto en perspectiva: SERVIR, entidad encargada de la gestión de los recursos humanos que también está adscrita a la PCM, recibirá más de S/ 98 millones. Mientras tanto, todos los ministerios cuentan con cientos o miles de millones de soles anuales para cumplir con sus mandatos.

Esta limitación presupuestal, y de recursos en general, refleja a su vez una limitación mayor que es de naturaleza más política. El planeamiento estratégico, en principio, debe orientar los programas y presupuestos de los sectores y niveles de gobierno, considerando las respectivas políticas en curso. De hecho, una política o plan que no vea sus orientaciones y prioridades reflejadas en los presupuestos es poco más que letra muerta. Pero hacer eso efectivo implicaría imponer criterios a un actor consolidado y muchísimo más poderoso dentro del Estado.

Incidir en la orientación de los presupuestos significa entrar directamente en terreno del Ministerio de Economía y Finanzas, que es sin duda (y de lejos) el ministerio más poderoso del Ejecutivo, y lo ha sido por lo menos en los últimos 30 años. Al respecto, queda claro que hasta ahora el MEF no reconoce al CEPLAN ni PEDN como orientadores de su trabajo. Por ejemplo, en ningún documento relacionado con el presupuesto público de 2024 que esté disponible públicamente el MEF señala al PEDN como referencia, aunque sí menciona a su propio Marco Macroeconómico Multianual para ese fin. Al mismo tiempo, y a diferencia de lo que dice la teoría o lo que se hace en países como Colombia (otro país de la Alianza del Pacífico con plan de desarrollo a 2050), llama la atención que ni la descripción de funciones del CEPLAN ni el PEDN señalen explícitamente que el planeamiento estratégico deba incidir en los presupuestos públicos.
Considerando que el PEDN a 2050 no es mencionado ni una vez en las 98 páginas de la exposición de motivos del proyecto del nuevo presupuesto público, queda claro que lo recomendado por la OCDE en 2016 sigue sin concretarse:

La PCM debe poder coordinar estrechamente y de manera continua con el MEF para garantizar que el PEDN esté claramente vinculado al presupuesto y al marco fiscal plurianual (…) Debe poder coordinar con ministerios competentes en todo el gobierno central y con los gobiernos regionales y locales en el desarrollo e implementación del PEDN, así como en todos los aspectos de la agenda de modernización, incluyendo la descentralización y la medición del desempeño.

Ante la imposibilidad de cambiar desde su débil posición la lógica existente para articular planes, programas y presupuestos, el rol que le queda a CEPLAN dentro del Ejecutivo es mucho más limitado de lo que se podría esperar: metodológico, de seguimiento o de asegurar coherencia en el plano declarativo, antes que realmente asegurar que los objetivos del PEDN se vean reflejados en las decisiones y acciones públicas más relevantes.

Necesidad de un plan que oriente las principales decisiones
La teoría y la evidencia a nivel internacional apuntan a que la conducción del desarrollo no puede ser sostenible si no se planifica con mirada de largo plazo, de manera participativa, y con particular atención a la coherencia entre sectores y niveles de políticas.

En ese sentido, tener un plan de desarrollo de largo plazo aprobado es un paso positivo, sin duda, pero el logro sustantivo sería que ese plan se mantenga actualizado, vigente y que pueda orientar de manera efectiva y coherente las políticas, presupuestos y otros planes de menor rango. Esta continuidad y mirada integral es especialmente necesaria en un contexto de prolongada inestabilidad política como el de los últimos siete años. A su vez, un país con gobernanza pública compleja (con 26 gobiernos de nivel regional, 196 municipios provinciales y 1896 distritales, además de los distintos poderes del Estado y sectores de políticas del Ejecutivo) requiere de muchas capacidades para mantener los planes y políticas coordinados con el PEDN, en su diseño y ejecución.

Nada de esto será posible en las condiciones actuales. Como mínimo, se necesita empoderar al CEPLAN para que, en función del PEDN, pueda coordinar y hacer seguimiento a las políticas y planes en todos los niveles de gobierno y sectores, lo cual requiere presencia permanente en el territorio e interacción con actores públicos y de la sociedad civil. Esto podría solucionarse con mayor presupuesto, pero eso requerirá no solamente de diálogo con el MEF, sino de mayor apoyo a CEPLAN desde la PCM y de mayor atención a este tema desde el Congreso durante el proceso de aprobación del presupuesto público.
En el mediano plazo, sin embargo, se debe abordar el problema de raíz. Una entidad del rango de CEPLAN, sin participación directa en las instancias más altas de decisiones del Estado, difícilmente podrá incidir regularmente en los complejos y bien institucionalizados procesos de programación y presupuesto del MEF desde “afuera”. Es preciso considerar reformas más profundas para superar desconfianzas y tensiones. La clave podría estar, por ejemplo, en cambiar la adscripción del CEPLAN de su sector actual (PCM) a Economía y Finanzas, aunque manteniendo cierto grado de autonomía. Esto está previsto en la Resolución Ministerial No 076-2016-PCM, teniendo en cuenta que el Estado peruano está formalmente en proceso de modernización y que dicha norma prevé casos de “necesidad de alinear y dar mejor cumplimiento a las políticas públicas, planes y objetivos sectoriales e institucionales”. O incluso, aunque sería mucho más difícil de lograr políticamente, podría pensarse en dar rango de ministerio a un repotenciado CEPLAN.

(*) Sobre el autor: Profesor de la sección de Ciencia Política del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP. Cuenta con un PhD en Políticas Públicas (University of Texas-Austin, 2009) y 25 años de experiencia en investigación, docencia y trabajo aplicado en cooperación internacional, ONG, academia y sector público. Su experiencia más reciente (2018-2023) incluye desempeñarse como funcionario nacional senior en ONU Perú y como asesor ministerial en el MIDIS. Sus principales temas de interés incluyen la descentralización del Estado, la dimensión internacional de las políticas públicas, política social y los procesos participativos de políticas y planeamiento para el desarrollo sostenible.