Escrito por Piero Giancarlo Curi García (*)
I. Introducción
El último 19 de julio, el Segundo Juzgado Constitucional de Lima emitió Sentencia en el proceso de amparo iniciado por la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU) contra el Congreso de la República. La Jueza Constitucional declaró fundada la demanda y nulo el procedimiento legislativo contenido en los Proyectos de Ley No. 697/2021 – CR, 862/2021 – CR y 908/2021 – CR.
Sin duda alguna, esta decisión tiene mucha relevancia debido a que dichos Proyectos de Ley fueron cuestionados por diferentes medios de comunicación y organismos no gubernamentales, pues, a su criterio, el Congreso de la República pretendía debilitar la autonomía de SUNEDU.
Así, con la decisión de la Jueza Constitucional y con la promulgación, en el Diario Oficial El Peruano, de la Ley N° 31520, el 21 de julio de 2022, que contiene el Proyecto de Ley que ha sido declarado nulo, el panorama se vuelve mucho más complicado.
Opiniones, a favor y en contra, seguramente, habrá muchas y la discusión continúa tanto a nivel político como judicial (dentro del proceso judicial la sentencia es apelable).
Sin embargo, en estas líneas pretendo hacer un paréntesis en la discusión de fondo sobre la defensa de la calidad de la educación universitaria para centrarme en la legitimidad de SUNEDU para interponer este proceso de amparo que, considero, es de suma relevancia y de interés jurídico y que pretende abrir el debate y análisis para futuros casos constitucionales similares.
Mi análisis se basará, principalmente, en la finalidad de los procesos de amparo y la naturaleza del amparo colectivo.
II. Finalidad del proceso de amparo
El proceso de amparo se encuentra reconocido como una acción de garantía constitucional en el numeral 2 del artículo 200° de la Constitución Política. Así, por medio de este proceso se protegen los derechos que son reconocidos en la Constitución Política y los que se deriven de la misma con excepción de los que se protegen a través del proceso de habeas corpus y habeas data. De igual manera, el Nuevo Código Procesal Constitucional establece en el artículo 44° todos los derechos que pueden ser susceptibles de ser protegidos vía el proceso de amparo.
Es así que, este proceso, al igual que los procesos de habeas corpus y habeas data, pertenecen a un mismo rubro de procesos constitucionales de carácter subjetivo. Al respecto, como señala Salomé, “los procesos constitucionales antes mencionados pueden ser entendidos como mecanismos procesales destinados a la protección de determinados derechos en situaciones concretas o si se quiere, subjetivas porque pertenecen o guardan relación con un sujeto en particular.” (2011, 17). En efecto, en este tipo de procesos, la protección es subjetiva, puesto que una persona acude a un juez constitucional cuando encuentra vulnerados o amenazados sus derechos constitucionales.
En la misma línea, Salomé indica que “al perseguir la tutela subjetiva de los derechos fundamentales, estos procesos constitucionales no han sido diseñados para garantizar, en abstracto, el principio de supremacía jurídica de la Constitución, lo que sí ocurre con los procesos constitucionales de control normativo (…).” (2011, 18). Lo dicho por Salomé encuentra sustento normativo en el artículo 1° del Nuevo Código Procesal Constitucional que señala lo siguiente:
“Artículo 1.- Finalidad de los procesos
Los procesos a los que se refiere el presente título tienen por finalidad proteger los derechos constitucionales, ya sean de naturaleza individual o colectiva, reponiendo las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional, o disponiendo el cumplimiento de mandato legal o de un acto administrativo”.
En consecuencia, queda claro que un proceso de amparo busca la protección y tutela de derechos constitucionales que una persona ve vulnerado o amenazado.
III. ¿Es posible la defensa de derechos colectivos a través de un proceso de amparo?
Otro aspecto preliminar a tener en consideración es preguntarnos si es posible que, vía un proceso de amparo, se puedan defender derechos colectivos. Como he señalado en el acápite anterior, el proceso de amparo es un proceso de tutela de carácter subjetivo. No obstante, ello no implica que no sea posible que se defiendan derechos colectivos, que, como su nombre lo dice, defienden intereses de un conjunto de personas.
A nivel doctrinal, Salomé menciona que “es perfectamente posible que un proceso constitucional de libertad se oriente a la protección de derechos difusos (los cuales son de titularidad de una pluralidad de personas) y con ello no se niega la dimensión subjetiva de este tipo de procesos, pues de constatarse la existencia de una amenaza o vulneración, toda persona afectada obtendrá protección.” (2011, 19).
A nivel normativo, el Código Procesal Constitucional del 2004 establecía en el tercer párrafo del artículo 40º lo siguiente:
“Asimismo, puede interponer demanda de amparo cualquier persona cuando se trate de amenaza o violación del derecho al medio ambiente u otros derechos difusos que gocen de reconocimiento constitucional, así como las entidades sin fines de lucro cuyo objeto sea la defensa de los referidos derechos.”
Como se aprecia, existía un reconocimiento normativo al amparo colectivo. No obstante, dicha regulación solo era eso, un reconocimiento, puesto que no se establecían una regulación especial para el amparo colectivo.
En la actualidad, ese párrafo ha sido derogado con la entrada en vigencia del Nuevo Código Procesal Constitucional. El único reconocimiento al amparo colectivo lo encontramos en el artículo 1º que dice lo siguiente:
“Artículo 1.- Finalidad de los procesos
Los procesos a los que se refiere el presente título tiene por finalidad proteger los derechos constitucionales, ya sean de naturaleza individual o colectiva (…)”
No obstante, a diferencia del anterior Código, este no señala cuáles serían las personas legitimadas para interponer un amparo colectivo. Esa situación no implica que no podamos inferir que, por tratarse de derechos colectivos, la titularidad corresponde a cualquiera que pertenezca a esa colectividad.
IV. Naturaleza de amparo colectivo del proceso iniciado por SUNEDU
SUNEDU demandó la nulidad de los actos realizados para la aprobación del Dictamen de los proyectos de Ley Nº 0697/2021 – CR, 862/2021 – CR y 908/2021 – CR titulado “Ley que restablece la autonomía universitaria y la institucionalidad de las universidades peruanas” y cualquier acto posterior de aprobación y, como pretensión subordinada, solicita la inaplicación de la norma, en caso sea promulgada. Así, SUNEDU alega que con el procedimiento legislativo iniciado bajo los proyectos de ley mencionados constituye una amenaza cierta e inminente al derecho a la educación, a la cosa juzgada constitucional y al principio de independencia.
En ese sentido, considero que estamos ante un amparo colectivo, puesto que, se debe atender a la naturaleza del derecho a la educación que se invoca en el proceso. En caso se declarase nulo el procedimiento legislativo – lo cual ha sucedido en primera instancia – se estaría beneficiando y/o afectando no solo a SUNEDU, sino a un grupo indeterminado de personas. De igual manera, se debe tener en cuenta que una posible intervención a la autonomía de SUNEDU y , por ende, afectación a la calidad universitaria es una consecuencia que incide no solo en una persona, sino en todo un colectivo. Por tanto, se puede concluir que existe un interés difuso de defensa de la calidad universitaria.
V. ¿SUNEDU tiene legitimidad para iniciar un proceso de amparo colectivo?
Cabe ahora hacernos dos preguntas: ¿SUNEDU tiene legitimidad para iniciar un proceso de amparo? Si es así, ¿tiene legitimidad para iniciar un amparo colectivo?
Considero que la respuesta a ambas interrogantes es negativa, puesto que no tiene legitimidad tanto para iniciar un proceso de amparo como para un amparo colectivo. Las razones las podemos encontrar en la finalidad del proceso de amparo y en la naturaleza del amparo colectivo mencionadas anteriormente.
En primer lugar, he señalado que los procesos de amparo tienen como finalidad la tutela y protección de derechos reconocidos constitucionalmente y los que se deriven del mismo. En ese sentido, la titularidad, es decir, la legitimidad para interponer una demanda de amparo recae sobre la persona que ve vulnerado o amenazado alguno de sus derechos constitucionales. ¿Ello incluye a las personas jurídicas públicas como SUNEDU?
Considero que no, pues el proceso de amparo, históricamente, surge como una respuesta ante la amenaza o vulneración de derechos fundamentales por parte del Poder Público. Abad menciona, por ejemplo que “la crítica situación que atravesó México durante las primeras décadas de su etapa independiente, caracterizada por la falta de respeto a los derechos humanos, contribuyó al nacimiento del proceso de amparo.” (2017, 25). Asimismo, señala como ejemplo el referido autor el caso del amparo argentino donde “la doctrina jurisprudencial fijada por la Corte Suprema en el referido caso, se había presentado con motivo de la afectación dispuesta por el poder público (…)” (2017, 29). A nivel nacional, el autor refiere que “durante el gobierno del ingeniero Alberto Fujimori se instrumentalizó al amparo para evitar todo posible control frente a las arbitrariedades cometidas por dicho régimen.” (2017, 22).
Por tanto, si el amparo nace como defensa ante el Poder Público, no es posible decir que una Entidad del Estado pueda tener legitimidad para defender, vía el proceso de amparo, derechos constitucionales contra otra entidad del Estado.
A nivel normativo, la derogada Ley Nº 23506 establecía en el inciso 4 del artículo 6 que “no proceden las acciones de garantía de las dependencias administrativas, incluyendo las empresas públicas, contra los Poderes del Estado y los organismos creados por la Constitución, por los actos efectuados en el ejercicio regular de sus funciones”.
Dicho artículo no se encuentra en el Código Procesal Constitucional del 2004 ni en el Nuevo Código Procesal Constitucional, pero sí encontramos como causal de improcedencia lo siguiente:
“Artículo 7º .- Causales de improcedencia
No proceden los procesos constitucionales cuando:
(…)
- Si se trata de conflictos constitucionales surgidos entre los poderes del Estado o de entidades de la administración pública entre sí. Tampoco procede entre los gobiernos regionales, locales o de ellos entre sí ni contra el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial interpuesto por un gobierno local, regional o entidad pública alguna. En estos casos, la controversia se tramita por la vía de los procesos de inconstitucionalidad o de competencia, según corresponda.”
Como vemos, el legislador ha considerado, en alusión a la perspectiva histórica de los proceso de tutela, que es causal de improcedencia los procesos de tutela iniciados por una entidad del Estado contra otra entidad del Estado. Así, refiere que estas entidades deben acudir a los procesos de inconstitucionalidad o de competencia.
No obstante, esta afirmación no es absoluta y, a nivel jurisprudencial, el Tribunal Constitucional ha señalado en el Expediente 1150 – 2004 – AA que sí es posible que se admita una demanda de amparo iniciada por una entidad del Estado contra otra entidad del Estado. En concreto, el Tribunal Constitucional mencionó lo siguiente:
“se observa que sí proceden los procesos constitucionales entre tales entidades en caso de que la actividad de la demandada no haya sido efectuada en el ejercicio regular de sus funciones (…)”
Además, considero que también caben otros supuestos donde sea posible admitir procesos de amparo iniciados por entidades del Estado. Uno de ellos es cuando esta entidad actúa como un privado. Claro está que si esta entidad alega una vulneración a algún derecho constitucional como si fuera un privado, entonces su actuación se encuentra fuera de su competencia como entidad pública. De igual manera, cabe el proceso de amparo de entidades públicas cuando estas aleguen alguna vulneración a la tutela jurisdiccional efectiva siempre y cuando tampoco hayan actuado en el marco de sus competencias como entidad pública en alguna instancia administrativa previa.
En este contexto, para el caso de SUNEDU, no es posible argumentar que se encuentra inmersa en algún supuesto de excepción. Lo alegado por SUNEDU en contra del Congreso de la República no se circunscribe a que este no está ejerciendo regularmente sus funciones, sino por el contrario, señala que, producto del ejercicio regular de la función de legislar del Congreso de la República, se estaría vulnerando el derecho a la educación, a la cosa juzgada constitucional y el principio de independencia por la aprobación de una ley que vulnera dichos derechos. De igual modo, no es posible decir que SUNEDU esté actuando como un privado o que alegue alguna vulneración a la tutela jurisdiccional efectiva, por lo que el análisis concluye que SUNEDU no tiene legitimidad para iniciar el proceso de amparo.
Ahora bien, agregado a lo dicho, cabe mencionar también que tampoco es posible que interponga un proceso de amparo colectivo, puesto que se debe recordar que las entidades públicas se rigen por el principio de legalidad consagrada en el artículo 45º de la Constitución Política. En ese sentido, SUNEDU no tiene reconocido como una de sus competencias la defensa de intereses colectivos a través de procesos constitucionales.
VI. CONCLUSIÓN
Sin duda alguna la defensa de la educación y la calidad universitaria es y será siempre un pilar importante que debe interesarnos a todos las personas por ser un tema que transciende mucho más allá de un plano universitario.
No obstante, este artículo no pretende entrar a un debate de fondo de lo que se resuelve en el proceso iniciado por SUNEDU, sino solo hacer un análisis procesal de la legitimidad de esta entidad para iniciar dicho proceso.
A mi parecer, SUNEDU ha excedido sus competencias y no podría haber iniciado este proceso. No obstante, lo más relevante a resaltar es que en la sentencia emitida por el Segundo Juzgado Constitucional no existe un análisis al respecto. Podemos estar de acuerdo o no en el análisis de la legitimidad de SUNEDU, pero lo sumamente crítico es la falta de análisis en la Sentencia. Dicho de otro modo, no se analiza ni se discute si es correcta la legitimidad que alega SUNEDU, siendo expresamente señalado en el artículo 7º del Nuevo Código Procesal Constitucional como un supuesto de improcedencia los proceso de amparo entre dos entidades públicas.
Así, debo señalar que si afirmamos que SUNEDU no tenía legitimidad para interponer una demanda de amparo colectivo, esto no exime que cualquier persona pueda haber iniciado un proceso similar, puesto que debemos atender a que la titularidad de la defensa de la calidad universitaria recae sobre cualquier persona, es decir, es una legitimidad ampliada.
Finalmente, mencionar que esta sentencia es sumamente interesante y encuentra, también, otros aspectos procesales que requieren de un análisis profundo y mayor al que se puede dar por medio de este artículo que solo pretende poner en debate aquello que el Juzgado Constitucional no considera como controversial y que pasa desapercibido.
Sobre el autor (*): El autor es estudiante de doceavo ciclo de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Asimismo, es practicante de Litigios y Arbitraje del Estudio Olaechea y ha sido asistente de docencia en el curso de Postulación del Proceso de la misma casa de estudios. De igual manera, ha sido director de Publicaciones de la Asociación Civil Foro Académico.
Referencias:
https://elcomercio.pe/lima/reforma-universitaria-congreso-aprueba-por-insistencia-ley-sobre-sunedu-y-autonomia-universitaria-examinada-por-el-ejecutivo-video-pedro-castillo-rmmn-noticia/
Bibliografía:
Salomé, L. (2011). La doble dimensión de los procesos constitucionales de libertad. Ius Et Veritas. Lima. Pp. 11 – 45.
Abad, S. (2017). El proceso constitucional de amparo. Gaceta Jurídica. Lima.
