*Escrito por David Sánchez Velásquez
Introducción
El propósito del presente trabajo es afirmar la existencia de la obligación del Estado peruano de diseñar e implementar políticas públicas en beneficio de la población refugiada en el país. Para alcanzar tal finalidad, rebatiremos la postura contraria, esgrimida por una de las principales autoridades peruanas en materia de refugiados. Asimismo, señalaremos, brevemente, los derechos sociales de los refugiados que el Estado peruano debe incluir, con carácter prioritario, en dichas políticas.
El derecho de los refugiados a acceder a programas de asistencia
Como bien señala Rubio Correa, “[e]l procedimiento de calificación de la condición de refugiado determina que las personas se encuentren fundamentalmente en dos situaciones distintas, dependiendo del momento en que se emita una decisión definitiva: la del solicitante de la condición de refugiado y la del refugiado” (2014:465). En cada una de esas particulares circunstancias corresponderá derechos de distinta índole. Mientras el individuo esté bajo la condición de solicitante, se le reconocerá el derecho a la expedición de un documento provisional que acredite la existencia de un pedido de reconocimiento de la condición de refugiado. Dicho documento habilita al solicitante a permanecer temporalmente en territorio peruano y a trabajar para asegurar su subsistencia.
Una vez le haya sido reconocida la condición de refugiado, la persona tendrá ante sí un abanico de derechos. A grandes rasgos, el refugiado en el Perú tiene derecho a la calidad de migrante extranjero residente (artículo 22 de la Ley del Refugiado), a la expedición del carné de extranjería (artículo 23) y, en caso de no contar con pasaporte o tenerlo caducado, de un documento de viaje (artículo 24) –similar a todo pasaporte peruano–, a solicitar la reunificación familiar (artículo 25) y la naturalización como peruano (artículo 29), y al acceso a programas de asistencia. Para efectos de este trabajo, el derecho de los refugiados al acceso a programas de asistencia merece un desarrollo más detallado.
Al respecto, el artículo 27 de la Ley del Refugiado señala lo siguiente:
Artículo 27.- Programas de Asistencia La Comisión Especial para los Refugiados con el apoyo de las demás reparticiones públicas competentes, el ACNUR y otras entidades de cooperación internacional, procurará programas para la asistencia a los refugiados, su reasentamiento, integración y repatriación.
Entretanto, el artículo 12 del Reglamento de la Ley del Refugiado estipula lo que, a continuación, se reproduce:
Artículo 12.- La Comisión Especial estudiará en forma preferente los problemas de desocupación, salud, vivienda y educación que afecten a los refugiados reconocidos oficialmente con ayuda y asesoramiento de las entidades nacionales e internacionales competentes, con miras a una solución efectiva y permanente. Para el efecto, se procurarán programas de integración con el apoyo de entidades nacionales, sean públicas o privadas, así como internacionales.
Indudablemente, Patricio Rubio Correa es uno de los más destacados estudiosos del sistema peruano de protección de los derechos de los refugiados. Sin embargo, desde nuestra perspectiva, su más reciente trabajo exegético acerca de la normativa peruana sobre refugiados comete un grave error de interpretación al señalar que el derecho de los refugiados a acceder a programas de asistencia no supone la existencia de una obligación estatal de estructurar e implementar dichos programas. Según su argumentación, el empleo, en el artículo 27 de la ley y 12 del reglamento, del verbo procurar, en lugar de los vocablos realizar o establecer, denota que el Estado se esforzará al máximo por hacer llegar asistencia humanitaria a los refugiados, mas no diseñará ni pondrá en marcha programas sociales para satisfacer las necesidades de este colectivo. El autor alega que el espíritu de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) se respeta si, luego de reconocida la condición de refugiado, el Estado facilita la regularización migratoria del refugiado y, en consonancia, le abre las puertas del mercado laboral formal para su sostenimiento personal y familiar. Cualquier obligación adicional le resulta ajena (2012:471).
La obligación del Estado de diseñar e implementar políticas públicas para refugiados
Es innegable que la corrupción, la evasión tributaria, las altas tasas de informalidad, la carestía de cuadros técnicos en el aparato estatal, entre otros males han impedido que el Estado peruano logre satisfacer las demandas sociales de amplios sectores de su propia población. Empero, la atención de los colectivos en especial situación de vulnerabilidad, sin importar su nacionalidad o situación migratoria, debe ser una política prioritaria para el Estado peruano en cumplimiento de su obligación de salvaguardar los derechos fundamentales de toda persona. Los refugiados son, a todas luces, personas en situación de vulnerabilidad, pues se han visto forzados a dejar su país, debido al grave peligro que se cierne sobre su vida y/o libertad. En muchas ocasiones, los refugiados cruzan fronteras internacionales en travesías sumamente peligrosas y sin los medios económicos necesarios para subsistir en el país de destino. Huyen de sus respectivos países de origen, poniendo en serio riesgo su integridad durante su ruta migratoria, para evitar que la desesperanza o la muerte los alcance en su propio hogar.
Nos resulta, en consecuencia, equívoco hacer una lectura tan restrictiva a los artículos 27 de la ley y 12 del reglamento, cuando el verdadero espíritu de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) no se halla, única y exclusivamente, en su articulado, sino, también, en el conjunto de directrices emitidas por los órganos especializados en la problemática de los refugiados. En ese sentido, las soluciones duraderas propuestas por el ACNUR también forman parte en todo proceso de interpretación teleológica del derecho internacional de los refugiados. Para quienes las desconozcan, las soluciones duraderas son aquellas medidas que deben ponerse en marcha para poner fin al ciclo de desplazamiento de los refugiados, esto es, les permita fijar su residencia de forma permanente en un determinado Estado y, de ese modo, sean capaces de llevar una vida dentro de los cánones de la normalidad. Una de las tres soluciones duraderas despierta, especialmente, nuestro interés: la integración local. Ella reconoce la necesidad de diseñar e implementar un conjunto de programas sociales, capaces de satisfacer las necesidades básicas en los ámbitos jurídico, económico y social de los refugiados desde el instante mismo de la llegada al suelo del país que los cobija hasta el preciso momento en que las circunstancias permitan tener certeza de la integración plena en la nueva sociedad (ACNUR, 2003:1; ACNUR, 2005:147, 152-153; ACNUR, 2011:37).
Por las anteriores consideraciones, desde esta tribuna, creemos que el Estado peruano se encuentra obligado a desarrollar las políticas públicas necesarias para garantizar a los refugiados el ejercicio pleno de los derechos sociales básicos.
Algunas propuestas de políticas públicas para refugiados
Con relación a lo mencionado en el párrafo anterior, los primeros servicios a disposición de los refugiados deben ser el acceso a alojamiento, manutención, y atención sanitaria y psicológica. Como bien repara el ACNUR,
“[d]espués de llegar a un nuevo país, con frecuencia con pocas posesiones, los solicitantes de asilo necesitarán ayuda para asegurar las necesidades básicas de la vida. La mayoría no habrá sido capaz de llevar consigo dinero suficiente para pagar un alojamiento. Así, el país de asilo (…) es responsable de brindar alojamiento, comida y ropa (…) Otra de las necesidades esenciales de los solicitantes de la condición de refugiado es el acceso a tratamiento médico, no sólo porque pueden haber sufrido trauma físico y mental durante su viaje, sino también antes de partir” (2005:114-115).
Aunque los referidos programas son cruciales para garantizar la acogida y la subsistencia inmediata de los refugiados apenas arriban al país de destino, no deberían ser los únicos servicios capaces de desplegarse. Sin ánimos de pormenorizar, es necesario tener presente que los refugiados deben tener a su disposición un conjunto de servicios complementarios, tales como el de asesoría jurídica gratuita para los trámites de la solicitud y de apelación –en caso de denegación– del estatuto del refugiado ante las autoridades respectivas; el acceso a cursos gratuitos para el aprendizaje de la lengua oficial del país para aquellos refugiados provenientes de regiones cuya lengua materna sea una distinta al español; la orientación y el acompañamiento para la incorporación al sistema educativo y sanitario; capacitaciones para su formación profesional e inserción laboral; entre otros.
No podemos dejar de mencionar que existen esfuerzos desde diversas organizaciones no gubernamentales por brindar orientación y acompañamiento a los refugiados que arriban al Perú. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, estas ayudas no están del todo articuladas y centralizadas, impidiendo que los miles de refugiados en el Perú puedan conocer y acceder a las mismas. Por ello, resulta necesario que las políticas públicas y los programas sociales que de ellas deriven sean diseñadas e implementadas por la Comisión Especial para los Refugiados, por ser el es el órgano técnico que tiene la responsabilidad de estudiar los problemas de desempleo, vivienda, salud y educación que afecten a los refugiados.
Entendemos que algunos Estados, especialmente, aquellos en vías de desarrollo, como el Perú, no cuentan con los suficientes recursos para soportar la carga presupuestaria que los programas sociales para refugiados supondrían. Creemos que los Estados tampoco deben estar solos en esta empresa. Como bien recoge nuestra legislación, los organismos de cooperación internacional, las entidades de la sociedad civil y los bancos de desarrollo son los llamados a ser el sostén técnico y económico en la defensa y protección de los derechos de los refugiados más vulnerables para su real acogida e integración en la sociedad peruana.
A modo de conclusión
En resumidas cuentas, contrariamente a lo sostenido por una de las principales voces en el campo de los refugiados, el Estado peruano está obligado a diseñar e implementar políticas públicas en beneficio de la población refugiada. La responsabilidad de acoger e integrar a los miles de refugiados residentes en territorio peruano no puede recaer únicamente en manos de nuestro Estado. Las agencias de cooperación y desarrollo deben coadyuvarnos con los recursos necesarios para erigirnos como una sociedad inclusiva, en donde todos sus ciudadanos, nacionales, migrantes y refugiados, logren cumplir sus sueños e ilusiones.
*Sobre el autor: Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú y máster en políticas públicas por la Universidad Pompeu Fabra, España
Bibliografía
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) (2003): Framework for Durable Solutions for Refugees and Persons of Concern, EC/53/SC/INF.3, 16 de septiembre, disponible en https://www.refworld.org/docid/4ae9ac93d.html
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) (2005): Introducción a la Protección Internacional. Protección de las personas de la competencia del ACNUR. Módulo autoinformativo 1, Ginebra, ACNUR, disponible en: https://www. refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/ rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4714bd082
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) (2011): Manual de Reasentamiento del ACNUR, Ginebra, 7. Referencias bibliográficas 74, disponible en: https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/Publicaciones/2013/9138.pdf?file=fileadm in/Documentos/ Publicaciones/2013/9138
Rubio Correa, Patricio (2012): «La Protección Internacional de Refugiados en Perú: Ley 27.891 y su reglamento», en Lettieri, Martín (editor): Protección internacional de refugiados en el sur de Sudamérica, Buenos Aires, Universidad Nacional de Lanús, 443- 480.
