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Nueva ley universitaria ¿Cómo lograr (o cómo evitar) que se apruebe ?

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La discusión en torno a una ley universitaria ha girado en torno a qué características debería tener ésta, así como qué cosas no debería tener de ninguna manera, habiendo opiniones discrepantes en más de un punto. En base a esto se han confrontado argumentos a favor y en contra de la propuesta que ha sido aprobada en la Comisión de Educación. Este tipo de análisis y argumentación centran la mirada en cómo la legislación impactaría sobre la situación actual de las universidades, para bien o para mal. Sin embargo, un aspecto menos considerado ha sido cómo se llevan a cabo las reformas, es decir, qué factores permite que se realicen, qué es lo que determina su éxito o su fracaso.

En contraste con otros artículos de opinión, entonces, este texto no analiza el contenido de propuestas legislativas u opciones de reforma. En cambio, la mirada en este artículo se centra en un aspecto muy poco explorado y comentado: cómo se aprueban o se evitan las reformas o cambios legislativos. Para ello, se hará alusión, en primer lugar, a una perspectiva formal o legal, analizando cuáles son los pasos para aprobar una ley, y qué puede pasar en el proceso para lograr o impedir su aprobación. A partir de esta mirada, plantearé un diálogo o contraste con una aproximación al tema desde una óptica distinta, la economía política de las reformas educativas, a modo de tener una comprensión más completa del asunto. Esto nos lleva un paso más allá de lo formal, analizando la interacción de actores con intereses en pugna. A modo de conclusión, se plantean algunas reflexiones finales en torno a los factores que hacen posibles los cambios en la legislación referida a educación.

No pretendo, en este artículo, describir a detalle cada una de las etapas por las que se pasa en el proceso de aprobación de una ley. Sin embargo, es preciso señalarlas y hacer algunos comentarios generales. Las etapas del procedimiento legislativo son, por los menos, las siguientes:

  1. iniciativa legislativa
  2. estudio en comisiones
  3. debate en el Pleno
  4. aprobación y promulgación [1].

Contar con el derecho de “iniciativa legislativa” es tener la facultad de presentar proyectos de ley para su discusión y aprobación en el Congreso. Tienen este derecho los ciudadanos y determinadas instituciones -señaladas por la Constitución Política-[2]. La Federación de Instituciones Privadas de Educación Superior (FIPES), la Federación de Estudiantes del Perú (FEP), La Federación Nacional de Docentes Universitarios del Perú (FENDUP), La Federación de Estudiantes de la PUCP (FEPUC) o la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) no tienen “iniciativa legislativa”. Sin embargo, en la discusión actual, estos y otros actores han elaborado proyectos de ley con el fin de tener una propuesta que sea tomada en cuenta por la Comisión de Educación. En un escenario alternativo, suponiendo que no hubiera un proceso de aprobación en marcha o que el dictamen terminara en el archivo, el derecho a presentar un proyecto de ley sobre éste tema abre la posibilidad de que se pueda hacer uso de este mecanismo para presentar una propuesta, sea a través de un congresista que actúe como intermediario o juntando firmas como ciudadanos. Entonces, aunque no tienen el derecho como institución, las organizaciones señaladas podrían buscar vías para plantear propuestas legislativas que se discutan en el Congreso.

En la situación actual, algunas instituciones están buscando hacer incidencia para modificar algunos aspectos del dictamen antes de que sea discutida en el pleno en el mes de marzo, o también para que se modifique en el mismo pleno. La posición en este caso se resume en que la “Nueva ley Universitaria” no debe archivarse, sino modificarse antes de su aprobación final. Por otro lado, “Archivamiento y nueva ley” es la propuesta de otros actores. Mandar la propuesta al archivo es la consecuencia legal del rechazo a una propuesta legislativa. Ello implica que no podrá presentarse la misma proposición u otra que verse sobre idéntica materia hasta el siguiente periodo anual de sesiones, salvo que lo acuerde la mitad más uno del número legal de Congresistas[3]. Si bien es una opción, la duda que abre esta propuesta es que vamos ya más de diez años discutiendo propuestas legislativas para mejorar la situación de las universidades y poco o nada se ha avanzado en un nuevo marco legal. Se abriría la interrogante ¿cuánto tiempo habría que esperar hasta tener un nuevo dictamen que esté próximo al debate en el pleno? ¿Es lo mejor, considerando el mayor beneficio para las universidades y su situación actual, aprobar una nueva ley, que tiene actualmente puntos discutibles y cuestionables, o mantener la legislación tal cual está hasta que una ley distinta llegue al pleno y sea aprobada?[4]. Dejaré esta discusión para otra ocasión.

Presentado este panorama, la perspectiva legal, la pregunta que surge es cómo se lleva a cabo la legislación en la práctica, en su primera etapa. ¿Quién y cómo legisla en materia educativa en el Perú? sería la pregunta, centrándonos en la legislación universitaria. La Ley 22733, todavía vigente, fue aprobada por el Congreso cuando aún teníamos dos cámaras, en 1983. Si bien hay leyes posteriores que afectan a las universidades[5] no son muchos los cambios en la legislación universitaria, lo que indica que el Congreso o no ha presentado propuestas sobre el tema o dichas propuestas no han prosperado, es decir, no han sido aprobadas. En contraste, uno de los dispositivos legales que más ha impactado en el sistema universitario y que ha tenido consecuencias que hoy son bastante discutidas, el Decreto Legislativo 882, fue aprobado por iniciativa del ejecutivo, no del legislativo. Este hecho es importante pues Morón y Sanborn (2006), al analizar las características de proceso de elaboración de políticas públicas en el Perú, resaltan el activo rol del Ejecutivo en el emprendimiento de diversas reformas que se implementan en muchos casos vía decreto supremo.

Diversos estudios enmarcados en la literatura sobre relaciones ejecutivo-legislativo, enfatizan el papel “proactivo” del ejecutivo en América Latina (Cox/ Morgenstern 2001, García-Montero 2007). Sin embargo, en los mismos textos que he mencionado, el Congreso peruano, a partir de 1995, ha asumido un mayor protagonismo en la producción de leyes. No obstante, la situación en cuanto a la legislación universitaria merece analizarse por separado. Lo señalado por Merilee Grindle (2005) respecto a educación parece también aplicarse a los cambios en la legislación universitaria. Ella señala a actores dentro del ejecutivo como personajes claves en los procesos de reforma, encontrando que el liderazgo de Presidentes o de Ministros, o emprendedores de política[6] o equipos técnicos especialmente formados con el fin de diseñar una norma, son factores claves y decisivos a la hora de evaluar el éxito de las reformas educativas emprendidas en la región. Esto lo hace descartando o “falseando” otras hipótesis alternativas como condiciones socioeconómicas, ciclos electorales o acciones de grupos de interés movilizados (íbid.: 28).

El texto de Grindle, titulado Despite Odds: The Contentious Politics of Education Reform, constituye uno de los aportes más importantes para responder a la pregunta que me he plantado en este texto. Recomiendo su lectura puesto que en este breve espacio no podré desarrollar a profundidad cada uno de sus argumentos[7]. Lo que sí haré es tomar su aporte para trabajar en relación al caso peruano, para aproximarme al proceso de aprobación de una nueva ley universitaria. En primer lugar, recordemos que el Ejecutivo desarrolló una propuesta de reforma durante las gestiones de Nicolás Lynch y de Javier Sota Nadal[8]. Sin embargo, durante el gobierno del APRA, si bien se discutió sobre la legislación universitaria, e incluso hubo congresistas como Mercedes Cabanillas que presentaron proyectos de ley[9], no se llegó a aprobar ningún cambio sustantivo y varios proyectos terminaron en el archivo. Parte de ese debate y de aquellas propuestas han sido recogidos por la Comisión de Educación y su actual dictamen.

Entonces, tenemos que si bien el derecho de “iniciativa legislativa” admite que varios actores puedan presentar leyes para su discusión en el Pleno, en la práctica, son congresistas o miembros del ejecutivo los que efectivamente usan sus facultades legislativas. Toda propuesta legislativa presentada debe cumplir determinados requisitos, como contener una exposición de motivos o el análisis costo-beneficio, y pasar por la Oficialía Mayor del Congreso antes de ser remitida a la comisión respectiva. Una vez allí, la comisión debate la propuesta y elabora uno (por unanimidad o por mayoría) o más dictámenes (cuando hay dictámenes en minoría)[10]. En el caso de la ley universitaria que hoy se discute, la Comisión de Educación, con el Congresista Daniel Mora en la Presidencia, decidió tomar en consideración varios proyectos de ley para elaborar un dictamen en mayoría[11], que le tardó nada menos que 17 meses de trabajo[12], en un proceso que incluyó reuniones con múltiples actores (ANR, CONFIEP, FEP, FENDUP, entre otros)[13]. También se elaboraron dos dictámenes en minoría[14].

La siguiente etapa en el proceso de aprobación de una ley es el debate en pleno. Mora anunció que quería aprobar el dictamen en mayo de 2013 para que la ley se debatiese en el pleno antes de que terminara la anterior legislatura[15]. Esto no fue así[16]. A comienzos de año, mencionó la posibilidad de que se viese el 7 de enero, porque si no era así se tendría que esperar hasta marzo[17]. La posibilidad era legalmente viable puesto que la Junta de Portavoces  tiene entre sus facultades “la ampliación de la agenda de la sesión y la determinación de prioridades en el debate, todo ello con el voto aprobatorio de la mayoría del número legal de los miembros del Congreso allí representados” (artículo 31A, inciso 3). Sin embargo, ello no ocurrió, quizás en parte porque había otros puntos en la agenda o simplemente porque los miembros de la Junta de Portavoces decidieron no incluir el punto.

Hemos hablado del papel del ejecutivo pero hemos dicho que la propuesta actual nace del Parlamento. Este proceso de reforma, sea que tenga éxito o fracase, está liderado por un parlamentario. Entonces ¿qué papel ha jugado el ejecutivo ante la actual propuesta legislativa?  En un inicio, el Presidente guardó silencio y en un determinado momento Jiménez, cuando todavía era ministro, salió a declarar que como ejecutivo no tenían una posición definida y que quería escuchar a los estudiantes[18]. Esa posición inicial varió meses después. A finales del año pasado, Humala lanzó duras declaraciones contra lo que denominó “universidades de medio pelo”[19]. Casi al mismo tiempo, la bancada de Gana Perú anunciaba su apoyo al proyecto de Ley Universitaria[20]. Junto a los votos de Perú Posible no parecía imposible que se aprobara. Sin embargo, tampoco sería una tarea sencilla. Nada está dicho aún.

¿Fracasará este intento de aprobar una nueva ley universitaria como fracasaron otros proyectos anteriormente? ¿Por qué fracasaron (o no fueron aprobadas) las reformas o propuestas de estos ex Ministros de Educación y de ex congresistas? Sería una gran pregunta para dos casos de estudios, o uno muy grande que se divida en etapas (dada la duración del proceso). Yo daré solamente algunas reflexiones teóricas desde la economía política, planteando un diálogo entre la teoría y la actual coyuntura, que pueden dar algunas pistas. Hasta el momento se ha discutido cómo se lleva inicia e impulsa una reforma educativa, cómo nace y se formula una iniciativa legislativa, y quiénes han sido los principales promotores e impulsores de proyectos de ley universitaria en el Perú. Sin embargo, la tarea de llevar adelante un proceso de cambio o de reforma no está exenta de obstáculos. Hay muchas resistencias que vencer, fuerzas que enfrentar y actores que confrontar. Sobre este punto haré algunas reflexiones en un segundo artículo.


Morón, Eduardo; Sanborn, Cynthia (2006) The Pitfalls of Policymaking in Peru: Actors, Institutions and Rules of the Game. Washington D.C.: Inter-American Development Bank.

http://idbgroup.org/res/publications/pubfiles/pubR-511.pdf

Grindle, Merilee (2004). Despite Odds: The Contentious Politics of Education Reform. Princeton University Press

García Montero, Mercedes (2007). La actividad legislativa en América Latina: sobre el papel reactivo y proactivo de Presidentes y Parlamentos. Lateinamerika Analysen 17, 2/2007, S. 3-222. Hamburg: ILAS. http://americo.usal.es/oir/legislatina/papers/Garcia_LA.pdf

Cox, Gary W.; Morgenstern, Scott (2001): “Latin America’s Reactive Assemblies and

Proactive Presidents”, en: Comparative Politics, Nº 2, 33 Vol., pp.171-1

[4]En ese sentido me parece interesante la reflexión de Paul Maquet sobre este punto: “¿Cuándo se volverían a dar las condiciones políticas para una reforma? Quizás nunca, y quizás en los próximos años la correlación de fuerzas podría ser aún más difícil, con el auge de movimientos como el de Acuña. Ha costado demasiado llegar a este punto como para tirar al bebe con el agua sucia”. http://www.spaciolibre.net/la-lucha-es-ahora/

[6] El tema de “emprendedores de políticas” y cómo determinadas políticas educativas ingresan a la agenda lo abordaré en un artículo posterior. Sin embargo, dejo algunos textos como recomendación para los interesados. Para el concepto de “policy entrepreneurs” http://media.cigionline.org/geoeng/1991%20-%20Roberts%20and%20King%20-%20Policy%20Entrepreneurs.pdf Y para en vínculo con políticas educativas, este texto es recomendable:http://press.georgetown.edu/book/georgetown/policy-entrepreneurs-and-school-choice

[7] Aquí se puede leer una parte del primer capítulo: http://press.princeton.edu/chapters/s7766.html

[8] Mediante Resolución Suprema crean la Comisión Nacional por la Segunda Reforma Universitaria encargada de hacer un diagnóstico y elaborar un anteproyecto de ley. Ver el diagnóstico aquí:

http://www.congreso.gob.pe/congresista/2001/liberico/universidad-final.pdf

http://www2.minedu.gob.pe/dcu/files/libro7.pdf

[9] http://www.unmsm.edu.pe/reforma/proyleyuniversitarios.php

[10] En el artículo 70 del Reglamento del Congreso se señala mayor información sobre los dictámenes y sobre sus posibles destinos, es decir, en qué pueden concluir.

[13] http://www.anr.edu.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=713:comision-de-educacion-inicia-hoy-ciclo-de-reuniones-con-representantes-de-la-confiep&catid=40:cnoticias&Itemid=679

[20] http://www.larepublica.pe/18-12-2013/ley-universitaria-gana-peru-adelanta-que-votara-a-favor-del-proyecto


Alumno del undécimo ciclo de la Especialidad de Ciencia Política de la PUCP. Miembro de la Comisión de Investigación de la Asociación Civil Politai. Practicante en el Grupo de Análisis Para el Desarrollo (GRADE). Miembro de Investigación en Políticas Públicas de la Especialidad de Ciencia Política de la PUCP.

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