Escrito por Gustavo Arévalo (*)
Resumen: El presente artículo busca presentar, de manera general, los principales acontecimientos que componen el largo camino deliberativo y de negociación hacia la suscripción de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar y el aporte fundamental de los países de América Latina a este proceso.
1930: Primera Conferencia de La Haya sobre Codificación del Derecho Internacional
El esfuerzo inicial de la comunidad internacional para codificar el Derecho Internacional se produjo en el marco de la antigua Liga de Naciones en la Conferencia Internacional de La Haya, entre el 13 de marzo y 12 de abril 1930.[1] Entre los temas a codificar figuraba la regulación y extensión del «mar territorial» entendida como la franja estrecha de agua adyacente a la costa de los Estados donde estos ejercen sus derechos[2].
A la reunión acudieron los representantes de cuarenta y siete Estados los cuales no lograron definir un límite universal sobre la extensión o anchura del mar territorial.[3] Asi quedaría registrado en una de las actas de la conferencia:
«…la imposibilidad de alcanzar un acuerdo sobre la anchura del mar territorial se debió a las múltiples argumentaciones de algunos Estados. Desde razones geográficas hasta cuestiones generales, algunos países reclamaban una anchura de tres, cuatro, seis, diez, doce y hasta dieciocho millas. Por consiguiente resultó imposible alcanzar un acuerdo al respecto, más aún cuando en sus declaraciones diversos representantes declaraban que no podían entregar lo que -a su criterio- ya posesían» (League of Nations, 1930, p. 52).
En efecto, la extensión del mar territorial siempre fue un asunto ligado a los intereses del Estado costero. Por ejemplo, desde 1816 Inglaterra reservó una zona de 24 millas para fines de “control y seguridad” alrededor de la Isla Santa Elena (territorio de ultramar), y en 1878 extendió sus aguas territoriales «hasta la distancia que se considerase necesaria para la defensa y seguridad de los dominios de su Majestad británica» (Orrego, 1972, p.121). No era de extrañar entonces que, a inicios del siglo XX, más de un país hubiera ejecutado actos unilaterales a propósito de lo que consideraba la extensión de su mar territorial.
Si bien la Conferencia de 1930 no logró su objetivo, sí hubo acuerdo sobre tres cuestiones fundamentales: (i) la soberanía que ejerce el Estado costero sobre su mar territorial; (ii) la existencia de una “zona contigua” de 12 millas adyacente al mar territorial donde el estado podría ejercer ciertas medidas de control en materias aduanera y sanitaria; y, (iii) el reconocimiento de que la libertad de navegación satisface una necesidad esencial de todas las naciones del mundo (costeras o no).
1939: Declaración General de Neutralidad de las Repúblicas Americanas
Pocos días de iniciada la Segunda Guerra Mundial, los miembros de la Unión Internacional de Repúblicas Americanas adoptaron una declaración de neutralidad frente a la guerra, proclamando como “derecho indiscutible” que las aguas hasta una distancia de trescientas millas de sus litorales permanezcan libres de actos hostiles por parte de cualquier nación beligerante no americana.[4] Esta declaración (adoptada en Panamá, el 3 de octubre de 1939 en la Primera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas Americanas) tenía como propósito establecer una zona de seguridad para salvaguardar las rutas marítimas de comunicación y de intercambio comercial.[5]
A pesar de que la Alemania nazi no respetó la declaración, dicho instrumento constituye un hito en la historia del Derecho del mar por ser la primera manifestación realizada en el marco de una organización internacional, en virtu de la cual los Estados de América declaran que los límites de sus respectivos mares territoriales eran más amplios que los señalados -hasta ese momento- por las grandes potencias europeas (Paz y Toulkeridis, 2019, p.3).
1941: Recomendación del Comité Interamericano de Neutralidad
Nuevamente en el marco de la Unión Internacional de Repúblicas Americanas, el 24 de julio de 1940 se celebró en La Habana, la Segunda Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores. Durante la sesión “Extensión del mar territorial”, Uruguay propuso que se declare -como una aspiración de las naciones de América y régimen definitivo- que la extensión de sus soberanías marítimas alcanzaba una distancia de veinticinco millas desde sus respectivas costas. La propuesta fue elevada a opinión del Comité Interamericano de Neutralidad que solicitó la opinión técnica de un grupo de asesores navales que emitieron un informe técnico, el 3 de abril de 1941.[6] El informe concluye que:
«a) el límite de 3 millas para el mar territorial es “realmente insuficiente”;
- b) el límite de 25 millas propuesto por el Uruguay es excesivo “tanto por no ser necesaria tamaña extensión como regla general, como porque crearía a las naciones americanas deberes de soberanía difíciles de cumplir”;
(c) de acuerdo con las necesidades actuales de los países (…) sería suficiente un límite general de 12 millas;
- d) el límite de 12 millas debe considerarse como regla general y no excluye “los casos especiales que se puedan presentar sobre aguas territoriales”» (García, 1961, p.25).
Sobre la base de este informe, el 8 de agosto de 1941, el Comité emitió una recomendación a favor de una extensión del mar territorial de doce millas. Siguiendo a García (1961):
«(…) esta recomendación puede considerarse a justo título como uno de los documentos interamericanos más importantes en la materia, ya que la anchura en él estipulada para el mar territorial coincide con la que casi veinte años más tarde debían propugnar tantos Estados (americanos como de otros continentes), en las dos Conferencias sobre el Derecho del Mar reunidas bajo los auspicios de las Naciones Unidas en 1958 y 1960 respectivamente.» (p.25).
Lamentablemente la recomendación encontró la oposición de los Estados Unidos al considerar que, antes de fijar un régimen definitivo sobre el mar territorial, era necesario llegar a un acuerdo con los estados europeos (inmersos en esos momentos en la Segunda Guerra Mundial). En consecuencia se acordó ampliar las funciones del Comité (pasando a denominarse Comité Jurídico Interamericano), encargándole promover el desarrollo y la codificación del Derecho Internacional empezando por estudiar la factibilidad de elaborar un acuerdo que defina la anchura del mar territorial.
1946: Las primeras reivindicaciones latinoamericanas
Días despúes de terminar oficialmente la Segunda Guerra Mundial, el Presidente de los Estados Unidos, Harry Truman, emitió dos proclamaciones el 28 de septiembre de 1945: la primera, sobre la plataforma o zócalo continental, y la segunda, relativa a las pesquerías costeras. Lo motivación era el interés por asegurar la explotación de determinados recursos naturales que resultaban estratégicos para fortalecer su economía en la etapa de la postguerra.
Así, a inicios de la década de 1940, se produce en Estados Unidos un importante avance tecnológico en la exploración del mar como consecuencia de una creciente demanda de energía. Prospecciones en los fondos del Golfo de México más allá de las tres millas daban cuenta de importantes yacimientos de hidrocarburos presentes en la plataforma o zócalo continental. De otro lado, la explotación comercial de ballenas, atúnes y otros peces comenzaba a experimentar un gran apogeo a lo largo de las costas de diversos países, incluido Estados Unidos.
Las proclamaciones Truman marcan un hito importante por ir más allá de lo que era aceptado en ese momento por el Derecho Internacional tradicional, particularmente la de plataforma continental que reinvindicaba que los recursos naturales del subsuelo y lecho marino del zócalo continental bajo alta mar -pero contiguas a las costas de Estados Unidos- “pertenecen” a ese país por estar sometidos a su “jurisdicción y control” (Treves, 2012, p. 47).
Por su parte, la proclamación relativa a las pesquerías costeras buscaba preservar los recursos pesqueros que venían explotándose intensamente frente a las costas de los Estados Unidos. En ese sentido, al establecer áreas de protección bajo su “jurisdicción y control” las embarcaciones pesqueras tuvieron que migrar hacia otras latitudes, especialmente el pacífico sur.
Desde la perspectiva de América Latina las proclamaciones Truman significaron la oportunidad de ampliar el control del Estado costero sobre la protección de los recursos del mar adyacente a sus costas. Ello motivó a que otros países hicieran lo propio, como México y Argentina en 1945. Sin embargo, pronto se evidenció de que los regímenes establecidos por Estados Unidos para la explotación exclusiva de los recursos de la plataforma continental y las aguas adyacentes a sus costas beneficiarían a los países con caracteristicas geomorfológicas similares, particularmente aquellos con plataformas continentales extensas (como México y Argentina).
Frente a esta realidad, Chile y Perú emiten sus proclamaciones el 23 de junio y el 1 de agosto de 1947, respectivamente. A diferencia de las anteriores reivindicaciones, estas proclamaron derechos de soberanía y jurisdicción sobre un área máxima de 200 millas sobre la plataforma o zócalo continental, así como las aguas supradyacentes que la cubren. El fundamento era porque ambos estados no tienen plataformas continentales extensas (pues el fondo de mar situado frente a sus costas desciende abruptamente a grandes profundidades oceánicas) pero por su ubicación geográfica gozan de abundantes recursos ictiológicos que venían siendo explotados intensamente por pesquerías extranjeras.
Las proclamaciones de Chile y Perú no solo generaron controversia por su contenido, sino, que, influyeron hondamente en latinoamerica. Pronto, otros países reivindicaron derechos sobre los recursos de la plataforma continental y columna de agua adyacente frente a sus costas. Algunos decidieron no especificar la extensión del área del mar sobre la que aplicarían sus reinvindicaciones y otros se asociaron al límite de las doscientas millas como: Costa Rica, El Salvador , Honduras, Panamá, Brasil. Sin embargo, dentro de este grupo de estados, unos reivindicaron “soberanía” sobre las doscientas millas, y otros “jurisdicción exclusiva” respecto de la explotación de los recursos presentes en dicha área (García, 1976, p. 23).
1951-1956: La Comisión de Derecho Internacional y la Declaración de Santiago
Como quiera que subsistían las diferencias de criterio sobre los régimenes del mar territorial, la Asamblea General de las Naciones Unidas encargó, en 1951, a la Comisión de Derecho Internacional retomar el análisis del mar territorial a fin de presentar un proyecto de Convención que sea negociado en una conferencia internacional.[7] Empero, a menos de un año de iniciarse los trabajos de la Comisión, un hecho llamó la atención de la comunidad internacional: tres países con costas en el pacífico sur (Chile, Ecuador y Perú) reunidos en Santiago, el 18 de agosto de 1952, emitieron una declaración anunciando que, siendo obligación de los gobiernos asegurar a sus pueblos las necesarias condiciones de subsistencia y de procurarles los medios para su desarrollo económico, «proclamaban como norma de su política marítima internacional la soberanía y jurisdicción exclusivas que a cada uno de ellos corresponde, sobre el mar que baña sus costas hasta una distancia mínima de 200 millas».
La Declaración de Santiago destacó nítidamente sobre cualquier otra reivindicación no solo por ser la primera de caracter colectivo, sino, porque incorporó elementos verdaderamente innovadores para la época: (i) el componente socioeconómico en la explotación de los recursos a cargo de los gobiernos; y, (ii) expresiones de “soberanía” y “jurisdicción nacional” sobre un área delimitada de doscientas millas. No era de sorprender entonces que esto ocasionara protestas de potencias pesqueras como la ex URSS, el Reino Unido y los Estados Unidos, para quienes la “soberanía” iba más allá de la “jurisdicción y control” y, en consecuencia, no podía extenderse de los límites generalmente aceptados para las aguas territoriales -que para ellos era tres millas- (Azcárraga, 1951, p. 281).
Si bien la declaración tripartida pudo interpretarse como la extensión unilateral de un mar territorial de doscientas millas, lo cierto es que la intención fue declarar derechos de explotación exclusivos sobre los recursos presentes en las doscientas millas. En efecto, según Orrego (1972):
« (…) tanto las proclamaciones de 1947 como la Declaración de Santiago de 1952 no buscaban proyectar o extender la soberanía territorial de los Estados a 200 millas, por el contrario su objetivo era reinvindicar derechos con fines específicos (reservar, proteger, conservar y utilizar) sobre una determinada zona.» (pp.117-118).
Así lo confirmarían también los jefes de las delegaciones de Chile y Perú durante la III Reunión del Consejo Interamericano de Jurisconsultos convocada por la OEA, celebrada en febrero de 1956 en México, cuando argumentaron la defensa de la Declaración de Santiago. Sobre este punto, el delegado peruano Alberto Ulloa destacó que la actitud de Chile, Ecuador y Perú removió el campo de gravitación de muchas ideas, provocando encontradas reacciones por tratarse de “nuevas formas de derecho” que buscaban una expresión adecuada a las necesidades de los pueblos. A propósito del término “soberanía”, explicó lo siguiente:
«La expresión “soberanía” generó multiples interpretaciones en el sentido que a su amparo podrían cometerse abusos en perjuicio de terceros Estados. Sin embargo, dentro del Derecho Internacional la expresión “soberanía” es la condición de independencia en que se encuentra un Estado respecto de otros (en cuanto a la libre realización de sus actividades en el orden político, jurídico, social y económico). Por consiguiente, proclamar la soberanía del Estado sobre un área marítima significa declarar que la acción jurisdiccional o de control no procede de una autoridad extraña al Estado declarante, sino que brota o nace de la propia actividad de su voluntad jurídica. Dicho de otro modo, el Estado que proclama su soberanía no se hace dueño o propietario particular, sino que se limita a establecer que esas actividades serán reguladas por normas creadas dentro del ordenamiento jurídico del Estado reclamante, o sea, hace exactamente lo mismo que hacen los Estados que, sin mencionar la palabra “soberanía”, proclaman que tal o cual extensión del territorio o tal o cual riqueza estarán bajo su “jurisdicción o control”» (Orrego, 1972, p.117)
La Declaración de Santiago fue tan relevante y convincente que el Consejo Interamericano de Jurisconsultos adoptó una declaración señalando como principios que: «(i) La extensión de tres millas para delimitar el mar territorial es insuficiente y no constituye una norma general de Derecho Internacional; y, (ii) Cada Estado tiene competencia para fijar su mar territorial hasta límites razonables, atendiendo factores geográficos, geológicos y biológicos, así como a las necesidades económicas de su población y a su seguridad y defensa». Estos principios, y otros, serían conocidos como los “Principios de México”.
Un aspecto interesante a resaltar es que a dicha reunión acudió, como observador, el presidente de la Comisión de Derecho Internacional que incorporó algunas de las conclusiones arribadas en la recomendación final que presentaría a la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1956.
1958: Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar
A fin de examinar el Derecho del mar en la forma recomendada por la Comisión de Derecho Internacional, la Asamblea General convocó a la Primera Conferencia sobre el Derecho del Mar, en Ginebra, del 24 de febrero al 27 de abril de 1958. A la reunión participaron representantes de ochenta y seis estados y durante los dos meses que duró, las delegaciones de los estados ribereños progugnaron -frente a las potencias marítimas y pesqueras- conseguir la aprobación de disposiciones acordes con los principios de igualdad soberana, justicia y equidad consagrados en la Carta de las Naciones Unidas (Soto, 1990, p.290). A propósito de este punto, los países suscriptores de la Declaración de Santiago acordaron actuar de manera conjunta en la conferencia. En lo que respecta a la anchura del mar territorial acordaron aplazar el tratamiento de este asunto en tanto no se resuelva el tema de las pesquerías y sus actividades de extracción intensiva frente de sus costas. En ese sentido, ratificaron los Principios de México, en particular, el principio de la libertad del Estado costero para fijar la extensión de su mar territorial de acuerdo a sus particulares condiciones.
La conferencia concluyó con la adopción de los siguientes instrumentos: (i) La Convención sobre el mar territorial y la zona contigua; (ii) La Convención sobre la Alta Mar; (iii) La Convención sobre Pesca y Conservación de los Recursos Vivos de la Plataforma Continental, y (iv) La Convención sobre la Plataforma Continental. A pesar que dichos tratados lograron entrar en vigor, su aplicación fue limitada por el reducido número de estados parte. Asimismo, subsistía la indefinición de la anchura o extensión del mar territorial y los límites de las pesquerías.
1960: Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar
Frente a los resultados de la Primera Conferencia, la Asamblea General convocó en Ginebra, a una Segunda Conferencia sobre Derecho del Mar, entre el 17 de marzo y 26 de abril de 1960. Sin embargo no hubo mayores avances sobre la extensión del mar territorial por los diferentes criterios existentes. De hecho, en un momento se propuso una extensión de seis millas pero para algunos estados esto no fue suficiente. Ante ello, la Asamblea General se mostró más prudente en volver a convocar a una Tercera Conferencia, por lo que tuvieron que transcurrir diez años para que esta finalmente se materialice. Durante ese tiempo, diversos Estados latinoamericanos promulgaron normas internas sobre lo que consideraban era la extensión de su plataforma continental.
1973: Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar
En vista de que las Convenciones de Ginebra sobre Derecho del Mar no merecieron una aprobación general de la comunidad internacional, la Asamblea General convocó a la Tercera Conferencia sobre Derecho del Mar en diciembre de 1970. Tras nueve años de debates y negociaciones, finalmente en abril de 1982 se aprobó el texto de la “Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar” (CONVEMAR) por una abrumadora mayoría.
Entre los principales aspectos que se reconocen en la CONVEMAR figuran, entre otros, los derechos de soberanía y jurisdicción del Estado costero sobre un área máxima de doscientas millas, que comprende: (i) doce millas de mar territorial; (ii) doce millas de “zona contigua”; y, (iii) ciento ochenta y ocho millas de “zona económica exclusiva” (superpuestas a la zona contigua). Se materializaban así los criterios arduamente defendidos por los países de latinoamérica. Efectivamente, según Cervantes (1977):
«La Convención ha recogido un acervo de principios básicos que forman parte de la conciencia jurídica universal y consecuentemente no podrá decirse que un país que actúe conforme a los principios de la Convención se comporte en contra del Derecho Internacional. Y a contrario sensu: todo país que actúe en contra de los principios fundamentales establecidos en la Convención estaría actuando en contra del Derecho Internacional” (p. 93)
Un último aspecto a resaltar es la adhesión a la CONVEMAR de aquellos paises que, en un primer momento, proclamaron soberanía sobre un mar territorial de 200 millas. Ejemplos de ello son: (i) El Salvador, cuyo articulo 7 de su Constitución Política de 1950 declaraba que «El territorio de la Republica, dentro de sus actuales límites es irreductible; comprende el mar adyacente hasta la distancia de doscientas millas marinas (…)”; (ii) Ecuador, que en el articulo 628 de su Código Civil disponía que: «El mar adyacente, hasta una distancia de doscientas millas marinas (…) es mar territorial y de dominio nacional»; (iii) Panamá, cuya Ley Numero 31, de 2 de febrero de 1967 que modificó la Ley sobre extensión del mar territorial señalaba: «La soberanía de la República de Panamá se extiende más allá de su territorio continental e insular y sus aguas interiores, a una zona de mar territorial de doscientas (200) millas nauticas »; (iv) Brasil, Decreto Ley Nro. 1098, de 25 de marzo de 1970: «Art. 1. El mar territorial de Brasil cubre una franja de 200 (doscientas) millas náuticas».
Actualmente, 168 Estados son parte de la CONVEMAR lo que confirma la aceptación de la mayoría de países del mundo a sus disposiciones. Vale la pena recordar las palabras del desaparecido ex Secretario General de las Naciones Unidas, Javier Perez de Cuellar, el día en que se suscribió la Convención, el 10 de diciembre de 1982, en Montego Bay, Jamaica:
«Nunca, en la historia de las relaciones internacionales, un número tan grande de paises había firmado inmediatamente el resultado de sus deliberaciones para comprometerse a actuar de acuerdo con sus obligaciones» (Bákula, 2008, p.9).
Listado de los países de América Latina partes de la CONVEMAR
|
Estado |
Ratificación / Adhesión
|
| Argentina | 1 de diciembre de 1995 |
| Bolivia | 28 de abril de 1995 |
| Brazil | 22 de diciembre de 1988 |
| Chile | 25 de agosto de 1997 |
| Costa Rica | 21 de septiembre de 1992 |
| Cuba | 15 de agosto de 1984 |
| Ecuador | 24 de septiembre de 2012 |
| Guatemala | 11 de febrero de 1997 |
| Honduras | 5 de octubre de 1993 |
| México | 18 de marzo de 1983 |
| Nicaragua | 3 de mayo de 2000 |
| Panamá | 1 de julio de 1996 |
| Paraguay | 26 de septiembre de 1986 |
| República Dominicana | 10 de julio de 2009 |
| Uruguay | 10 de diciembre de 1992 |
Fuente: Colección de Tratados de las Naciones Unidas.
REFERENCIAS
Azcarraga, J.L de,. (1952). La plataforma submarina y el Derecho internacional. La zona nerítica epijurisdiccional,Instituto Francisco de Vitoria. Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Ministerio de Marina, Madrid.
Bákula, J. (2008). La imaginación creadora y el nuevo régimen jurídico del mar. Perú y Chile: ¿El desacuerdo es posible?. Universidad del Pacífico, Lima.
Cervantes, R. (1977). Derecho Marítimo. Ed. Herrero, México.
García, A. (1961). La anchura del mar territorial. Revista Foro Internacional. El Colégio de México. Vol.II, 1 (5) Julio-Septiembre.
García, F.V. (1976). América Latina y el Derecho del Mar. (1976). Universidad de Chile. Editorial universitaria.
League of Nations. Acts of the Conference for the Codification of International. Heald at The Hague from March 13thto April 12th, 1930. Vol. I Plenary Meetings (Traducción propia).
Orrego, F. (1972). Chile y el Derecho del Mar. Editorial: Andrés Bello.
Paz, G. y Toulkeridis, T. (2019). La tesis de las 200 millas. Antes y después de la adhesión de Ecuador a la CONVEMAR. Revista de Ciencias de Seguridad y Defensa (Vol. IV, Nro. 4).
Soto, A. (2019). Los Principios de México sobre Derecho del Mar. Revista de la Facultad de Derecho de México. Tomo XXXIX. Julio-Diciembre 1989. Núms. 166-127-168. Primera edición.
Treves, T. The Truman Proclamations. International Court of Justice. Verbatim record. Public sitting held on Monday 3 December 2012, at 3 p.m., at the Peace Palace, President Tomka presiding, in the case concerning the maritime dispute (Peru v. Chile).
* * *
(*) Director de Asuntos Jurídicos y Política Marítima Internacional de la Comisión Permanente del Pacífico Sur.
[1] De acuerdo al diccionario panhispánico del español jurídico entiéndase por “codificación internacional” el proceso de creación de reglas jurídicas escritas en materia de derecho internacional a través de fuentes como costumbre, tratados y actos normativos de organizaciones internacionales.
[2] Por aquella época, el Derecho del mar tradicional reconocía dos zonas marítimas: (i) el mar territorial (cuya extensión no estaba definida), y , (ii) alta mar, espacio marítimo que se extiende más allá del mar territorial.
[3] Entre los países de América Latina asistieron: Chile, Colombia, Cuba, Brazil, El Salvador, México, Nicaragua, Perú, Uruguay.
[4] La Unión Internacional de Repúblicas Americanas fue la primera asociación de países del continente americano creada en 1890, precursora de la actual Organización de los Estados Americanos (OEA).
[5] La Declaración de Panamá replicó una declaración similar emitida durante la Primera Guerra Mundial por Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Perú, a fin de que las naciones beligerantes se abstuvieran de realizar actividades bélicas a una distancia prudencial de sus costas. La Declaración de Panamá fue suscrita por México, Cuba, Costa Rica, Perú, Paraguay, Uruguay, Honduras, Chile, Colombia, Venezuela, Argentina, Guatemala, Panamá, Nicaragua, República Dominicana, Brasil, Bolivia, Estados Unidos, Haití, y El Salvador.
[6] El Comité Interamericano de Neutralidad fue el órgano precursor del actual Comité Jurídico Interamericano de la OEA. Creado como un órgano de la antigua Unión Internacional de Repúblicas Americanas en 1939, estuvo conformado por siete juristas especializados en Derecho Internacional, cuya función era estudiar y formular recomendaciones sobre los problemas de neutralidad.
[7] La Comisión de Derecho Internacional es el órganismo de las Naciones Unidas encargado de la codificación del Derecho Internacional.
