Escrito por Beatriz Franciskovic Ingunza y Eduardo Chocano Ravina (*)

Antecedentes

El Instituto Peruano de Asesoría Legal del Medio Ambiente y la Biodiversidad interpuso una demanda de acción popular contra el Ministerio del Interior, solicitando la nulidad del numeral 6 del artículo 229° del Reglamento de la Ley de la Policía Nacional. La norma cuestionada autoriza el uso de la Policía Montada en determinadas operaciones y actividades especializadas de control de multitudes.

La parte demandante argumentó que esta medida expone a los caballos a situaciones de alto riesgo, sin brindarles una protección adecuada frente a escenarios violentos. Señaló que existen alternativas menos lesivas y más eficaces para el control del orden público, como el uso de vehículos antimotines o cámaras de videovigilancia. En su defensa, el Procurador Público señaló que la norma impugnada se limita a establecer competencias internas y no impone el uso obligatorio de la Policía Montada, por lo que descartó la existencia de una afectación concreta al bienestar animal.

El 16 de diciembre de 2019, la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró fundada en parte la demanda, disponiendo que se anule el término “Montada” en el numeral impugnado. El tribunal consideró que, si bien la finalidad de preservar el orden interno es legítima, el uso de caballos en operativos de control de multitudes expone a los animales a sufrimiento y riesgos innecesarios. En aplicación del principio de precaución, los magistrados recomendaron la adopción de alternativas tecnológicas menos lesivas. (Franciskovic Ingunza, 2023).

Disconforme con lo resuelto, el Procurador Público interpuso recurso de apelación, el mismo que fue concedido el 21 de mayo de 2021. Posteriormente, la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, mediante resolución de fecha 22 de septiembre de 2023, y en decisión adoptada en discordia, declaró la nulidad de la sentencia emitida el 16 de diciembre de 2019, que había declarado fundada en parte la demanda de acción popular. En consecuencia, se ordenó a la Sala Superior emitir una nueva resolución, conforme a los parámetros establecidos en la sentencia suprema.

Análisis de la segunda sentencia expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Lima

La Corte Superior determinó que la norma cuestionada cumple con el requisito de procedencia de la acción popular, conforme al artículo 76 del Código Procesal Constitucional (actualmente, artículo 75 del Nuevo Código Procesal Constitucional) (Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, 2024). Ello, en tanto se trata de una disposición de carácter general, incorporada al ordenamiento jurídico con el propósito de regular una función específica de la División de Servicios Especiales de la Región Policial Lima. La Sala precisó que dicha norma no solo incide en el funcionamiento interno de esa unidad policial, sino también en los derechos e intereses de los ciudadanos que participan en las actividades reguladas, cumpliendo así con los criterios de generalidad y pertenencia al ordenamiento jurídico. Asimismo, se reconoció su vocación de permanencia, al mantener sus efectos jurídicos en el tiempo hasta su eventual derogación.

Respecto al fondo del asunto, la Sala puntualizó que el análisis debía centrarse en la constitucionalidad del numeral 6 del artículo cuestionado. En primer lugar, destacó la función que la Constitución Política del Perú asigna a la Policía Nacional en su artículo 166, reconociéndole la misión de garantizar el orden interno, así como su potestad auto normativa para organizarse y establecer sus funciones y atribuciones. No obstante, subrayó que dicho ejercicio debe realizarse en estricto respeto de los principios constitucionales, en particular el reconocimiento de la persona humana como fin supremo de la sociedad y del Estado, y el respeto a su dignidad. Reconoció la existencia de un marco normativo específico —la Ley de la Policía Nacional y su respectivo reglamento— que regula las competencias institucionales. Destacó la vigencia de la Ley N.º 30407, Ley de Protección y Bienestar Animal, que consagra principios como el de protección y bienestar animal, así como el de colaboración integral y responsabilidad compartida de la sociedad como los objetivos y finalidad de la ley.

La Sala también hizo referencia al derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad, tal como ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional en el Expediente N.º 02868-2004-PA/TC. En ese aspecto, señaló que las relaciones entre seres humanos y animales no humanos —específicamente, animales vertebrados, domésticos o silvestres mantenidos en cautiverio— pueden constituir parte del contenido protegido de diversas posiciones jurídicas fundamentales.

Este derecho se encuentra relacionado con dos derechos constitucionalmente reconocidos: i) el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, consagrado en el artículo 2, inciso 1, de la Constitución Política del Perú; y ii) el derecho a la preservación de un ambiente sano y equilibrado (Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima (2024, p. 15) (resaltado y subrayado nuestro).

Estos derechos se manifiestan en dos dimensiones complementarias. En su primera manifestación, reconocen a toda persona el derecho a disfrutar de un entorno en el que los elementos naturales se desarrollen e interrelacionen de manera armónica y equilibrada. Esta interrelación debe mantenerse libre de alteraciones sustanciales provocadas por la intervención humana, ya que tales distorsiones frustrarían el goce efectivo del derecho y vaciarían de contenido su protección constitucional. En su segunda manifestación, significa la imposición de obligaciones tanto a los poderes públicos como a los particulares, orientadas a preservar los bienes ambientales en condiciones adecuadas para su disfrute.

Dentro de la segunda manifestación del derecho a un ambiente sano y equilibrado se ubica la protección de los animales no humanos. Esta protección se estructura en torno a obligaciones tanto negativas como positivas. Las obligaciones negativas implican el deber de abstenerse de causarles cualquier forma de daño, reconociendo su vulnerabilidad y capacidad de sufrir. Por su parte, las obligaciones positivas exigen la adopción de medidas activas orientadas a su bienestar, tales como la conservación de sus condiciones de vida, la reparación en caso de daños inevitables, y la implementación de acciones preventivas y precautorias que eviten su sufrimiento o afectación.

Posteriormente, la Sala procedió a analizar cada uno de los derechos fundamentales cuya vulneración fue alegada por la parte demandante. En cuanto al derecho al libre desarrollo de la personalidad, dicho extremo fue declarado improcedente. El tribunal consideró que no se encontraba debidamente acreditado que el uso de equinos por parte de la Policía Nacional del Perú, en el marco de operativos de control del orden público durante eventos y espectáculos, afectara dicho derecho, pues, la utilización de caballos por parte de la institución policial se enmarca en el ejercicio legítimo de sus funciones constitucionales —garantizar, mantener y restablecer el orden público— conforme al artículo 166 de la Constitución. Además, se precisó que ningún ciudadano había demostrado tener bajo su cuidado a alguno de los equinos utilizados por la Policía Nacional, ni haber desarrollado vínculos afectivos o emocionales con dichos animales que pudieran configurar una afectación concreta al contenido protegido del derecho invocado.

En relación con la presunta afectación al derecho fundamental a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, la Sala reconoció que una de las funciones constitucionales y esenciales de la Policía Nacional del Perú es asegurar, mantener y restablecer el orden interno, previniendo el desorden, las alteraciones y los disturbios sociales, con el fin de preservar la armonía dentro de la sociedad. En ese marco, se justificó la utilización de la Policía Montada para el control de multitudes en eventos y espectáculos públicos.

Sin embargo, el tribunal recordó que toda norma jurídica, incluidos los reglamentos administrativos, debe someterse a los principios de constitucionalidad y legalidad, lo que implica que no pueden contravenir la Constitución ni las leyes vigentes. En ese sentido, procedió a someter el numeral impugnado al test de proporcionalidad, a fin de evaluar si la medida adoptada por la administración respeta los tres subprincipios que lo integran: i) idoneidad; ii) necesidad; y iii) proporcionalidad en sentido estricto.

En cuanto al subprincipio de idoneidad, la Sala concluyó que la disposición cuestionada persigue un fin legítimo: garantizar el orden interno, conforme a la función constitucional de la Policía Nacional. En ese marco, la norma faculta a la División de Servicios Especiales de la Región Policial Lima a organizar, ejecutar y supervisar operativos de control de multitudes mediante el uso de la Policía Montada en eventos y espectáculos públicos. Dicha modalidad operativa ha contribuido al desarrollo ordenado de actividades de concurrencia masiva u otras de naturaleza similar, en las que existe riesgo de alteración del orden público. En consecuencia, la Sala consideró que la medida resulta idónea para alcanzar el objetivo propuesto, superando así el primer subprincipio del test de proporcionalidad.

En cuanto al subprincipio de necesidad, la Sala señaló que la Policía Nacional dispone de una amplia gama de recursos para cumplir su función de mantener el orden interno, incluyendo un parque automotor terrestre, acuático y aéreo, así como armamento y equipos disuasivos. Esta diversidad de medios operativos demuestra que la institución no depende exclusivamente del uso de ganado equino para el control de multitudes.

En ese sentido, el empleo de vehículos especializados y armas no letales —como bombas lacrimógenas— constituye una alternativa más eficaz y menos riesgosa, tanto para los agentes del orden como para los animales involucrados. Estas herramientas permiten evitar la exposición innecesaria de los caballos a contextos violentos, como manifestaciones o desalojos, en los que su integridad física se ve gravemente comprometida debido a su vulnerabilidad y a la falta de mecanismos adecuados de protección.

Por tanto, la Sala concluyó que la norma impugnada no supera el subprincipio de necesidad, en la medida en que existen medios menos lesivos que permiten alcanzar el mismo fin —el mantenimiento del orden público— sin comprometer el bienestar animal ni vulnerar el derecho constitucional a un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, reconocido tanto por la Constitución como por la Ley N.º 30407, Ley de Protección y Bienestar Animal.

Finalmente, respecto al subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto o de ponderación, la Sala subrayó que los animales no humanos son seres vivos dotados de sensibilidad, capaces de experimentar dolor y sufrimiento. En virtud de ello, existe un deber constitucional de protección que impone a la sociedad la responsabilidad de garantizar su bienestar y evitarles sufrimientos innecesarios o injustificados. Esta protección no se fundamenta únicamente en su utilidad para los seres humanos, sino en el valor intrínseco que poseen como seres sintientes.

En esa línea, el tribunal consideró que el uso de vehículos de transporte terrestre, armas disuasivas no letales y personal policial altamente especializado en el control de multitudes constituye una alternativa adecuada y suficiente para enfrentar desmanes o actos de violencia que puedan suscitarse durante eventos públicos, espectáculos masivos u otras concentraciones en la vía pública, como manifestaciones o actos de proselitismo.

Estas medidas permiten cumplir con la finalidad de preservar el orden público sin exponer innecesariamente al ganado equino a situaciones de alto riesgo para su vida e integridad física, evitando así consecuencias lamentables. En consecuencia, la Sala concluyó que la disposición impugnada no supera el subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto, al no justificar adecuadamente el sacrificio del bienestar animal frente a la existencia de medios alternativos menos gravosos y de igual eficacia.

La Sala concluyó que ha quedado acreditada la vulneración advertida, en contraposición con la finalidad constitucional del orden interno, particularmente en el contexto de eventos públicos o manifestaciones. En este sentido, se evidenció una desproporción entre los derechos en conflicto: por un lado, la protección de la seguridad ciudadana y el orden público —cuya amenaza, en este caso, es apenas latente, dado que la medida tiene un carácter principalmente disuasorio—; y por otro, la exposición constante del ganado equino a situaciones de alto riesgo para su vida e integridad física cada vez que participa en operativos de control de multitudes.

En consecuencia, la Sala concluyó que el numeral cuestionado resulta inconstitucional, por cuanto vulnera los principios y disposiciones de la Ley N.º 30407, Ley de Protección y Bienestar Animal, así como el derecho fundamental a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, consagrado en el inciso 22 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú. Siendo la norma incompatible con el bloque de constitucionalidad, lo correcto —señala la Sala— es su expulsión del ordenamiento jurídico. Para ello, basta con eliminar la palabra “Montada” del numeral impugnado.

Y resolviendo, declararon fundada en parte la demanda de acción popular por vulneración del derecho fundamental a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida; en consecuencia, NULA la palabra “Montada” del numeral 6) del artículo 229 del Decreto Supremo N° 026-2017- IN, Reglamento del Decreto Legislativo N° 1267, Ley de la Policía Nacional del Perú., quedando redactado de la siguiente manera:

La División de Servicios Especiales de la Región Policial Lima tiene las funciones siguientes:

(…)

6) Planificar, organizar, dirigir, evaluar, coordinar, ejecutar y controlar

las actividades y operaciones policiales especializadas en control de

multitudes, que motive el empleo de la Policía en eventos y espectáculos públicos de su campo funcional.” (Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, 2024, p. 15) (Resaltado y subrayado nuestro).

Se declaro improcedente la demanda en cuanto a la vulneración del derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad. Condenar a la parte demandada al pago de los costos del proceso.

Sin duda, se trata de una sentencia significativa para el desarrollo y evolución del Derecho Animal. La decisión de cesar el uso de la policía montada representa un triunfo para los equinos, al reconocer su condición de seres vivos sensibles con un valor intrínseco más allá de su utilidad.

Sobre los autores (*): Beatriz Franciskovic Ingunza es doctora en Derecho y Ciencias Políticas por la UNMSM. Magister en Derecho Civil por la USMP. Abogada. Eduardo Chocano Ravina es Bachiller de Derecho de la Universidad de Lima y estudiante de Filosofía en la Universidad TECH. Correo: ejchocano@gmail.com Código ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2254-6197

Referencias Bibliográficas

Franciskovic Ingunza, B. (2023, 4 de diciembre). Sobre la anulación de la sentencia que declaró “nula” la palabra “montada” (no se prohibió el uso de los caballos para controlar las movilizaciones): A propósito de la sentencia de la Corte Suprema en el proceso de acción popular – expediente N° 23347‑2021. Ius360. https://ius360.com/sobre-la-anulacion-de-la-sentencia-que-declaro-nula-la-palabra-montada-no-se-prohibio-el-uso-de-los-caballos-para-controlar-las-movilizaciones-a-proposito-de-la/

Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima. (2024, 2 de septiembre). Sentencia del expediente N° 00316-2018-0-1801-SP-CI-01.