*Escrito por Iván Ortiz Sánchez* y Erick Lau Gastelo**
A propósito de la reciente promulgación de la Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, una norma compleja y de una importante extensión, diversos medios han emitido observaciones y críticas a dos instrumentos contenidos en la misma, la participación en el incremento del valor del suelo y la tasa diferenciada del impuesto predial.
En el presente texto pretendemos analizar brevemente estas dos figuras dentro de la lógica propuesta por la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible y, en particular, bajo la perspectiva de una de las novedades que también introduce esta norma: el Derecho a la Ciudad. En ese sentido explicaremos cómo es que estos instrumentos, que permiten el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales y sirven para distribuir adecuadamente las cargas o beneficios que genera la ciudad, son compatibles y responden a la materialización de este Derecho a la Ciudad. A efectos de ello iniciaremos desarrollando el camino que llevó a que la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible reconociese el Derecho a la Ciudad, luego, describiremos las implicancias de este derecho dentro de la lógica y estructura de la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible. Finalmente analizaremos la vinculación entre la participación en el incremento del valor del suelo y la tasa diferenciada del impuesto predial con el Derecho a la Ciudad.
El camino hacia el Derecho a la Ciudad
Desde hace ya algunos años atrás se viene buscando el reconocimiento del Derecho a la Ciudad en nuestra legislación. Esta búsqueda se intensificó, principalmente, por la Nueva Agenda Urbana que surgiera de la Conferencia Hábitat III de la Organización de las Naciones Unidas que se llevó en el año 2016 en Quito, pero también por diversas manifestaciones para el reconocimiento de este derecho a nivel global desde los años 90 (y que vieron su cristalización en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad a mediados de los 2000)[1].
Asimismo, el impulso vino dado por los avances en la región, en donde, de forma directa e indirecta, se ha venido gestando un reconocimiento progresivo al Derecho a la Ciudad en las distintas normativas de los países latinoamericanos, destacando ejemplos como el caso de Ecuador, que incluye dicho derecho en su Constitución (art. 31) y en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo (art. 5) o, más recientemente, en la Constitución Política de la Ciudad de México (art. 12).
Si bien en el ámbito académico de nuestro medio, el reconocimiento de este derecho tuvo una positiva acogida, la delimitación del contenido del mismo, así como su deslinde de otros derechos con los que pudiera superponerse dificultó su reconocimiento normativo.
Un primer intento de inclusión normativa fue propuesto a través de la vía constitucional, en el proceso de inconstitucionalidad del expediente N°013-2017-PI/TC, en donde un grupo de ciudadanos organizados (1070 vecinos), buscaban defender el Parque Castilla (une espacio público) de una serie de restricciones impuestas por la Municipalidad Distrital de Lince a través de una Ordenanza Municipal[2]. En la demanda de inconstitucionalidad, se planteó el reconocimiento del derecho a la ciudad como “el derecho de los residentes y vecinos a gozar de todos los beneficios de la ciudad en forma igualitaria, así como participar en la gestión y planificación de los espacios públicos de todos los servicios de la ciudad”[3].
En dicha ocasión, si bien el Tribunal Constitucional dio la razón a los vecinos respecto de la inconstitucionalidad de la Ordenanza, al pronunciarse sobre la posibilidad de reconocer el derecho a la ciudad como un derecho fundamental, en los términos que fueron planteados por los demandantes, indicó que se definía un derecho con “un contenido muy amplio, y que abarca aspectos esenciales de otros derechos que ya se encuentran reconocidos y protegidos por nuestro ordenamiento (…)”[4] y que el derecho alegado se encontraba protegido por “el derecho a la libertad, el derecho a la igualdad, el derecho al libre tránsito y el derecho al disfrute del tiempo libre, todos reconocidos en el artículo 2 de la Constitución”[5]. Es así que, en una primera instancia, el Tribunal Constitucional denegó la inclusión del derecho a la ciudad como un derecho fundamental, bajo los términos propuestos por los demandantes, por considerarlo incluido en otros derechos ya reconocidos en nuestro ordenamiento.
En paralelo, otra de las vías a través de las cuales se buscó el reconocimiento del derecho a la ciudad fue la vía legislativa. En los últimos cinco años, se presentaron distintos proyectos de ley que buscaban el reconocimiento, legal, del derecho a la ciudad. Así, por ejemplo, el proyecto de ley 1797/2017-CR, Ley de Uso y Gestión del Suelo Urbano, que buscaba propiciar “el ejercicio del derecho a la ciudad” o el proyecto de ley 4022/2018-CR, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, que definía el derecho a la ciudad como aquél que garantizaba “el acceso a los servicios que se aglomeran en la ciudad, como servicios básicos, creación de espacios públicos, derecho a la vivienda, mecanismos de participación, servicios ambientales, culturales, económicos y financieros (…)”.
Esta vía llegó a cristalizar el reconocimiento legal del derecho a la ciudad, en primer lugar, a través de la Ley 31199, Ley de Gestión y Protección de los Espacios Públicos, en la cual se reconoció el derecho a la ciudad como un principio. Así, tomando las definiciones propuestas por anteriores proyectos de ley, se estableció que este principio garantiza a los ciudadanos “el acceso a todos los servicios que se aglomeran en la ciudad, como servicios básicos, derecho a la vivienda, creación de espacios públicos, mecanismos de participación, servicios ambientales, culturales, económicos y financieros, reconocidos por la Constitución Política del Perú y los tratados internacionales suscritos por el Perú en la materia, con la finalidad de alcanzar el pleno ejercicio de un nivel de vida adecuado”.
Finalmente, ha sido en la recientemente aprobada Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, Ley 31313, que se ha reconocido expresamente el derecho a la ciudad, asociándolo a los objetivos de dicha norma. Así, la norma aprobada señala:
Artículo 17. Derecho a la ciudad
Las competencias y facultades a las que se refiere esta Ley procuran la efectividad del ejercicio del derecho a la ciudad, definido como el derecho de los ciudadanos a habitar, utilizar, ocupar, producir, transformar, gobernar y disfrutar ciudades o centros poblados justos, inclusivos, seguros, sostenibles y democráticos, garantizando el acceso a los servicios que se aglomeran en la ciudad, y estando sujeto a las limitaciones establecidas por la normativa de la materia, el bien común y el interés general. (…)
La Ley de Desarrollo Urbano Sostenible y el Derecho a la Ciudad
Ahora bien, la Ley de Desarrollo no solo introduce el Derecho a la Ciudad, sino que lo caracteriza como un derecho continente, que agrupa una serie de derechos de los ciudadanos vinculados con el desarrollo de su ciudad.
Como la norma expresa, el Derecho a la Ciudad engloba, entre otros, al derecho a un hábitat seguro y saludable, el derecho a una vivienda adecuada y digna, el derecho a la participación ciudadana efectiva y al acceso a la información; el derecho a la propiedad predial en todas sus modalidades; el derecho al acceso y uso, en condiciones no discriminatorias, de los espacios, equipamientos y servicios públicos; así como el derecho a recurrir al órgano jurisdiccional para exigir la observancia de la normativa en acondicionamiento territorial, planificación, uso y gestión del suelo y desarrollo urbano en las actuaciones de instituciones públicas o privadas.
Como se ve, el Derecho a la Ciudad establecido en la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible es un derecho complejo y abierto, que intenta abarcar y maximizar el ámbito de actuación, y decisión, de la población con respecto al desarrollo de su hábitat urbano. No es de extrañar, por ello, que el Derecho a la Ciudad incluya en esta definición al derecho a la vivienda, al acceso a espacios y equipamientos públicos e incluso a participar en los procesos decisivos de la configuración de las ciudades.
Cabe resaltar que el Derecho a la Ciudad no es solo un elemento adicional en la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, sino que representa una pieza fundamental en su estructura, pudiendo entenderse que los principios, regulaciones e instrumentos que introduce la norma buscan la concretización del Derecho a la Ciudad.
Asimismo, la definición que se otorga al Derecho a la Ciudad incluye el carácter colectivo que tiene este derecho. Así, se debe entender el gobierno y disfrute de la ciudad, entendido éste como el “espacio colectivo de realización y desarrollo de la persona donde los principales componentes están vinculados al uso libre y sostenible del espacio público y en la participación en la gestión y planificación urbana” [6]; bajo la premisa que “las ciudades con mejor calidad de vida son aquellas capaces de promover la participación activa de la ciudadanía en los procesos de construcción, apropiación y administración colectiva de la ciudad”[7].
Finalmente, cabe resaltar el objetivo ulterior definido por la norma con la inclusión y, a partir de ello, de la exigibilidad del Derecho a la Ciudad. Esto es, el logro de centros poblados “justos, inclusivos, seguros, sostenibles y democráticos”, los cuales garanticen “el acceso a los servicios que se aglomeran en la ciudad”. Si bien esta proyección nace de la participación colectiva en el gobierno de su ciudad, también sirve como norte de las actuaciones urbanísticas estatales, las cuales deben orientarse de manera progresiva a construir el ideal de ciudad que es propuesto por la norma.
El Derecho a la Ciudad y los nuevos instrumentos de financiamiento urbano
La Ley de Desarrollo Urbano Sostenible incluye una serie de instrumentos que buscan mejorar la gestión del suelo por parte de los Gobiernos Locales. Estos instrumentos consisten en incentivos o cargas que se otorgan/imponen a propietarios o desarrolladores inmobiliarios con la finalidad de lograr fines de interés social tales como la protección del Patrimonio Cultural, mejora en los equipamientos urbanos o mayor oferta de vivienda social. Entre dichos instrumentos tenemos la denominada participación en el incremento del valor del suelo o la tasa diferenciada del impuesto predial. Instrumentos que han venido siendo cuestionados en los últimos días a través de distintos medios. El primero de ellos busca que los beneficios que genera el propio Estado con sus actuaciones no recaigan, completamente, en un número reducido de individuos, sino que retornen y se reinviertan, por lo menos en una parte, en la ciudad y a favor de todos los ciudadanos. Esto busca romper con la especulación en el incremento del valor del suelo y que la ciudad, y la ciudadanía, que son los que generan, finalmente, dicho beneficio, puedan participar del mismo. El segundo, que rememora la existencia del antiguo impuesto a los terrenos sin construir, busca reducir el número de lotes servidos vacantes (los denominados “lotes de engorde”) en ciudades en donde es manifiesta la escasez de suelo apto para el desarrollo. Cabe mencionar que ambos instrumentos, si bien podrían categorizarse de novedosos en nuestro medio, tienen varios años de aplicación en países vecinos.
Estos instrumentos, en particular los dos antes mencionados, responden a los objetivos del Derecho a la Ciudad y materializan este derecho. Así, los instrumentos en cuestión permiten realizar un reparto justo entre las cargas y beneficios que produce la ciudad; y, a su vez, generar recursos financieros en beneficio de los ciudadanos de una jurisdicción. De esta manera, se busca generar ciudades más justas, a la vez que se aplican dos principios que también son regulados en la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, a decir, los principios de “igualdad” y “equidad espacial y territorial”, buscando el acceso equitativo de los servicios de la ciudad a favor de todos los ciudadanos, en donde los productos y demandas que genere o requiera la ciudad deben ser atendidas y repartidas con un criterio de equidad. De esta manera, la participación en el incremento del valor del suelo busca la recuperación de lo que es directamente producido por la ciudad para distribuirlo a través de obras de interés social en la misma jurisdicción; mientras que la tasa diferenciada del impuesto predial busca alivianar la carga que supone en la población la escasez de suelo urbano apto, incentivando la inclusión en el mercado inmobiliario del suelo improductivo.
Esta nueva perspectiva del Derecho a la Ciudad, y los instrumentos financieros contenidos en la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, implican un cambio de paradigma en la concepción de la ciudad que supera la visión de un conglomerado de derechos individuales que habitan en un mismo espacio, por una red articulada de personas que se interrelacionan entre ellas y con su espacio en la búsqueda de un bien colectivo. De esta manera, los instrumentos ya señalados, no son una “intromisión inaceptable en el derecho de propiedad”, sino que responden a un concepto que, si bien no es reconocido expresamente por la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, se puede inferir de su regulación, además de encontrarse reconocido por el Tribunal Constitucional: la “función social de la propiedad”. Esta función social, si bien reconoce la concepción individualista de la protección de la propiedad privada, reconoce que hay otra dimensión de la propiedad, la cual debe atender las necesidades colectivas, permitiendo que el Estado “pueda exigir también deberes y obligaciones concernientes a su ejercicio [el del derecho de propiedad], en atención a los intereses colectivos de la Nación”[8]. Esta función social, en el marco del Derecho a la Ciudad, justifica que las ganancias generadas por la ciudad, y que son captadas por propietarios particulares, deban redistribuirse a favor de la ciudad que la produjo; y, asimismo, que se incentive a propietarios a dar un uso productivo a los predios abandonados que posean, en favor del desarrollo de la ciudad.
Si bien hemos vinculado los principios que estructuran la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible con los instrumentos que más notoriedad han cobrado en las últimas semanas, cabe señalar que, en realidad, el Derecho a la Ciudad guía, en general, el contenido y los elementos regulatorios de la referida ley. Así, atendiendo a la revalorización de la acción colectiva en el gobierno de la ciudad que se fortalece el marco de la participación ciudadana en los procesos de planificación urbana; es en base a la búsqueda de ciudades más inclusivas que se introducen mecanismos para generar mayor cantidad de vivienda de interés social y se fomenta su ubicación en zonas con adecuada provisión de servicios; es en la búsqueda de ciudades sostenibles que se recategoriza el suelo urbano para un aprovechamiento más racional, se fortalece el marco de fiscalización y el de la gestión del riesgo de desastre; es con el objetivo de generar ciudades justas, atendiendo al reparto equitativo de cargas y gravámenes y a la función social de la propiedad, que la norma establece una serie de incentivos y deberes en la ciudadanía para con la ciudad; y más.
Visto así, la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible es un avance en la regulación urbanística y en la búsqueda de ciudades que progresivamente mejoren la calidad de vida de sus ciudadanos. La sola inclusión del Derecho a la Ciudad es un gran paso para reconfigurar la forma en que se comprende, regula y gobierna las ciudades peruanas. Es cierto que el hecho que se plasme derechos en una ley no significa que estos “automáticamente se cumplan y que directamente se realicen”[9], la propia norma señala que se espera una posterior reglamentación, sino que requiere la activa implementación de políticas públicas por parte del Estado, pero también de una participación ciudadana activa que concretice (y exija) este derecho en la vida cotidiana. Para nosotros, el punto de partida: la concientización y exigencia del Derecho a la Ciudad y la defensa de la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible.
*Sobre el autor: Abogado, Magister en Derecho Constitucional y Candidato a Doctor en Derecho. Profesor Asociado del Departamento de Derecho y Escuela de Posgrado en temas de Derecho, Urbanístico y Agua. Es Profesor Asociado de la Academia de la Magistratura. Miembro del Consejo Directivo del OEFA.
**Sobre el autor: Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Imagen obtenida de: https://bit.ly/3AdCV2g
[1] Ortiz, E. Hacia una Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. En: El Derecho a la Ciudad en el mundo. Compilación de documentos relevantes para el debate. Hic-al, 2008.
[2] Ortiz, I. El derecho a la ciudad y la idea de inclusividad en Latinoamérica. En línea: https://www.parthenon.pe/publico/administrativo/el-derecho-a-la-ciudad-y-la-idea-de-inclusividad-en-latinoamerica/
[3] STC – Expediente 00013-2017-PI/TC. Pp. 6-7.
[4] STC – Expediente 00013-2017-PI/TC. Fundamento 91.
[5] STC – Expediente 00013-2017-PI/TC. Fundamento 103
[6] Ortiz, I. El derecho a la ciudad y la idea de inclusividad en Latinoamérica. En línea: https://www.parthenon.pe/publico/administrativo/el-derecho-a-la-ciudad-y-la-idea-de-inclusividad-en-latinoamerica/
[7] Cabrera, M. Donde la ciudad pierde su esencia: lucha de las clases medias por el espacio público y el derecho a la ciudad en ciudad de Panamá. En: El derecho a la ciudad en América Latina. p. 106
[8] STC – Expediente 06251-2013-PA/TC. Fundamento 11.
[9] Delgadillo, V. El derecho a la ciudad en la Ciudad de México: utopía, derechos sociales y política pública. En: El derecho a la ciudad en América Latina. p. 79
