En la primera temporada de House of Cards, Frank Underwood, personaje interpretado por Kevin Spacey, tiene como encargo del ejecutivo, del mismo Presidente, aprobar una nueva ley de educación. La serie muestra cómo este proceso es inevitablemente un juego político de pugnas y confrontaciones, de relaciones de poder, de construcción de alianza, negociaciones, debate y confrontación abierta buscando ganarse -ambas partes- a la opinión pública sin importar el costo. Sin ser una serie basada en hechos reales, los capítulos muestran procesos similares a los que se dan en la realidad. Por ello plantearemos algunas reflexiones a partir de diálogos o puentes entre lo que acontece en la serie y lo que pasa en los procesos de reforma educativa.

En la serie, Frank encarga a un grupo de expertos la elaboración de un proyecto de ley. Haciendo un símil con la realidad, sería como pensar que la propuesta de ley universitaria actual, u otra ley de educación, se basara en las recomendaciones y tuviera el respaldo de expertos en la materia. Tomar en cuenta las recomendaciones del Consejo Nacional de Educación, lo que sugiere  Ricardo Cuenca, Gustavo Yamada, Manuel Burga, entre otros especialistas, garantizaría el buen diseño de la política. Sin embargo, la aprobación no depende solamente de este factor. En la serie, la discusión técnica sobre el diseño de la norma (en la que los expertos invierten largas horas) será el asunto de menor interés para el diputado, la menor de sus preocupaciones. Como político experimentado sabe que un diseño impecable, con solidez técnica y producido por los mejores expertos en el tema no le asegura nada. Sabe que aprobar una ley es un trabajo de políticos y no se trata tanto de ser experto en el tema, en educación en este caso, sino de ser un profesional, un experto, haciendo en política.

En muchos casos, la oposición o el rechazo a una ley, desde esta perspectiva,  no se explica por diferencias entre técnicos o expertos sobre el diseño de la norma, sino que responde a intereses concretos. En la serie, para que evitar que se apruebe una ley contra sus intereses, los sindicatos de maestros, liderados por su cabildero, deciden organizar una huelga y manifestaciones públicas. Esto afecta a los estudiantes pues pierden clases. Creando un clima de desorden y de descontento, buscan deslegitimar al gobierno y a su proyecto de ley. El presidente y la jefa del gabinete están bastantes preocupados y en ciertos momentos parecen inclinarse por dejar de apoyar el proyecto de ley. La oposición de grupos de interés, sindicatos en este caso, presenta una dificultad que los reformadores tendrán que afrontar: si la reforma pierde legitimidad y respaldo de la opinión pública se pone en jaque su viabilidad. Los sindicatos no se oponen solamente una serie de Netflix. En diversos países donde se emprendieron reformas que apuntan a la meritocracia a través de la evaluación docente, los reformadores enfrentaron una fuerte oposición de sindicatos en tanto sienten afectada su estabilidad, su influencia y sus “derechos”. En México, por ejemplo, hasta hace poco se decía que los sindicatos mantenían capturada la educación[1]. En Perú, las dirigencias sindicales (hay que precisar que no son todos los maestros pero sí un grupo de dirigentes que fue seguido por un grupo considerable de docentes) se opusieron a Carrera Pública Magisterial y hoy se oponen a la Reforma Magisterial.

¿Por qué comento todo esto si el tema es una nueva ley universitaria? En una noticia en la página de la ANR decía lo siguiente: “ninguna ley es buena si nace en un contexto de confrontación”[2]. Lo que haré en estas líneas es confrontar esa idea. He señalado que el destino de una ley (su aprobación o archivamiento) que es polémica en tanto afecta los intereses de actores o grupos de actores (más o menos organizados en sindicatos o grupos de interés), es inevitablemente producto de fuertes pugnas y luchas, de fuerzas que colisionan, de actores que jalonean a un lado y al otro. Es justamente este el aporte de la economía política.

Un primer paso es reconocer que no basta una crisis o un problema evidente para que ocurran grandes reformas. Son los actores los que finalmente deciden con sus acciones, omisiones, e interacciones, la suerte de las políticas. Los datos y los diagnósticos y evaluaciones que se hacen sobre determinado tema son sin duda importantes, sobre todo si se apunta a políticas basadas en evidencia. Pero la evidencia no es suficiente, no genera un cambio por sí sola. Lo que puede hacer es proporcionar información valiosa que puede convertirse en argumentos que usarán en el debate. Reconociendo que la aprobación de una ley, la implementación de una política  o una reforma, se parece menos a una discusión entre sabios o expertos encerrados en un salón y más a un campo de batalla, a una arena con múltiples jugadores que piensan con cuidado sus siguientes movimientos, que quieren jugar lo mejor posible sus cartas en función de sus intereses; el siguiente paso es identificar a los actores y sus principales motivaciones o intereses, sin hacer juicios de valor al respecto (al menos por ahora).

Una lección que se extrae de la economía política de las reformas es que hay actores a favor y en contra que construyen coaliciones más o menos estables. Es sencillo identificar a quiénes están a favor: principalmente la coalición de gobierno -Humala, Mora, Perú Posible, Gana Perú; también algunos intelectuales y académicos, algunos gremios estudiantiles y estudiantes en general; algunos ex rectores y ex ministros de educación. Sus motivos pueden ser diversos: algunos políticos consideran que puede ser favorable mostrarse ante su electorado como los “reformadores” o impulsores del cambio. Académicos o expertos, así como ex ministros, que siempre ha escrito y publicado cosas sobre el tema y ven ahora que parte de sus planteamientos son recogidos en esta propuesta legislativa. Estudiantes (y gremios estudiantiles) ven algunas de sus demandas plasmadas en este dictamen. Dicho esto pasemos al análisis de los enemigos u opositores de la reforma, quiénes resisten el cambio, a analizar lo que Merilee Grindle denomina “condiciones para el fracaso”[3].

Grindle (2001) reconoce determinados actores opositores las reformas, pero se centra en la educación básica y en reformas como la descentralización, evaluaciones, estándares de calidad, entre otras. Entonces es necesario identificar quiénes son los opositores en el caso de la educación superior y específicamente la educación universitaria. Antes, puede ser útil traer a colación algunas reflexiones. Diversos autores coinciden en que los intereses en contra del cambio, a favor del statu quo, suelen ser más claros, más poderosos y reunir a actores más organizados, con mayores recursos y posibilidades de presionar políticamente. Los intereses de quienes apoyan la reforma suelen ser más difusos, menos inmediatos, con beneficios en el largo plazo. “Así, aquellos perjudicados por la reforma tomarán acciones con mayor probabilidad; los beneficiarios tienden a estar más dispersos y menos organizados. Por esta razón, los beneficiarios no tenderán a ser poderosos demandantes de la reforma… mientras que… los que pagan los costos crearán grandes olas”, porque los costos del cambio están concentrados y surten impacto inmediato sobre ellos” (íbid.: 21).

Todo este panorama de falta de incentivos para una coalición y una demanda poderosa a favor del cambio se refuerza con la coexistencia de buenas escuelas para gente adinerada y malas escuelas para la gente de escasos recursos (sin desconocer que hay algunas escuelas públicas buenas[4], pero son pocas). La literatura sostiene que son las clases más educadas las que cuentas con mayores recursos para presionar al gobierno y exigir una educación de calidad. Si quienes están mejor equipados para exigir sus derechos recurren a escuelas privadas, pues se desincentiva el interés por mejorar y exigir una educación pública de calidad. Si puedo pagarle un buen colegio a mi hijo ¿por qué me interesaría lo que pasa con las escuelas públicas? Algo similar pasa en el caso de las universidades, considerando además que quiénes tienen más posibilidades de ingresar y permanecer en universidades prestigiosas son quiénes provienen de familias con más recursos, mientras que los pobres, probablemente por la mala educación que recibieron en la escuela, encuentran pocas posibilidades de estudiar en una universidad de prestigio. Por eso señala Grindle (2001) que “aquellos que podrían haberse pensado como los más fervientes partidarios de la reforma -la clase media urbana-, han rehuido la situación matriculando a sus hijos en escuelas privadas. Tal análisis costo-beneficio indica que, a la hora decisiva, las fuerzas de la oposición contra el cambio son mucho más poderosas que las que lo favorecen. Así, entonces, es altamente probable el fracaso de los esfuerzos para transformar las cosas” (ìbid.: 21). En esto también coincide Vergara (2013), quién señala lo siguiente respecto a la educación pública y las demandas ciudadanas:

“Esa sangría de estudiantes da lugar a que la educación pública solo cobije a lo más débil de nuestra ciudadanía. Y esa ciudadanía, por definición, tiene grandes dificultades para reclamar por sus derechos… si llega a reclamar. El origen de nuestros problemas educativos está en la “calidad de la demanda educativa”. Los ciudadanos de menos recursos que con gran esfuerzo logran migrar a la escuela privada y aquellos que se resignan al colegio público convergen en debilitar y fragmentar la demanda por una mejor educación. Y, puesto que no hay nadie de los sectores medios o altos que tenga contacto alguno con la educación pública, los políticos y los policy-makers jamás sufren el tipo de presión ciudadana que suele empujar las reformas políticas en cualquier país. Comparemos la zozobra que causa un intento de reforma en la esfera económica con uno en la educación nacional. Por ejemplo, sería fantástico ver al presidente de la Confiep, alguna vez, tan gallito y pechador con el gobierno debido a una razón que no sea el modelo económico (y sería genial que el gobierno deje de pensar en darle nuevas tareas al Estado cuando todavía es incapaz de realizar correctamente las más básicas). ¿Quién es a la educación lo que la Confiep a la economía? ¿Qué fuerza política o social pelea por la consistencia de una política educativa a través de los años?” (ìbid.)

Entonces tenemos una coalición a favor del cambio que es débil. Del otro lado, quiénes están en contra de la ley, identifico principalmente dos coaliciones o grupos[5]. El primer grupo el conformado por quiénes se benefician con el estatuto quo. Tienen dinero, que ganan por medio de sus negocios (utilidades de las universidades-empresa), o poder, ocupan puestos en el Rectorado u otros órganos de gobierno de universidades públicas. Puede que ambas cosas se conjuguen como el caso del Rector de la Universidad Inca Garcilazo de la Vega. Puede ser también que tengan poder político (congresistas, alcaldes o líderes de un partidos) y económico (son accionistas o dueños de universidades) al mismo tiempo. Su característica principal es que son actores movilizados en defensa de sus intereses o privilegios. En este grupo encontramos a varios rectores, de universidades públicas y privadas. La Asamblea Nacional de Rectores (ANR) como institución ha organizado eventos para alentar el debate sobre la ley universitaria, pero su oposición siempre ha sido clara y su argumento es que se atenta contra la autonomía. Además, la posición de confrontación y las duras críticas que lanzó Mora contra este organismo, sumado a la propuesta de su eliminación,[6] y contra el CONAFU[7], por la excesiva cantidad de universidades que se han creado en los últimos años, puede haber motivado aún más su rechazo a la norma. Compartiendo esta posición está la Federación de Institución Privadas de Educación Superior (FIPES) y la CONFIEP, gremio empresarial en cual se encuentra inscrita.

Dargent (2014), escribió hace poco algunas reflexiones sobre el crimen en nuestro país que aplican también para la ley universitaria: “conviene desconfiar de los consensos. Aunque todos los involucrados señalen que están de acuerdo en fortalecer al Estado para enfrentar a la economía ilegal, en realidad la resistencia al cambio es enorme. El consenso es superficial. Muchos de los que ocupan los altos mandos de las instituciones públicas se han formado en organizaciones abiertas a la corrupción. Las reformas, cuando son buenas, se enfrentan a toda una telaraña institucional de favores, de amplia discrecionalidad que beneficia y ha beneficiado a quienes hoy están en la cima” (ìbid.). El consenso sobre un cambio en la educación es declarado: todos dicen que es necesario un cambio. Pero llevar a cabo una reforma, un cambio en la  legislación, implica un duro enfrentamiento pues la resistencia es enorme. Enfrentarte a malos elementos es ganar enemigos que se convertirán en opositores de la reforma: si propones evaluación y meritocracia tendrás en contra a los malos maestros, si propones un Servicio Civil basado en méritos se opondrán funcionarios acostumbrados a no ser evaluados (que piensan que su cargo y su salario son un derecho pero se olvidan que son servidores públicos y como tales deben ser eficientes y rendir cuentas por su desempeño), si propones transparencia y rendición de cuentas tendrás oposición de los corruptos, y así podría continuar la lista.

Dargent sostiene que “si no hay coaliciones importantes y bien informadas detrás de la reforma, estas fuerzas impedirán cambios” (ìbid.) Esto coincide con lo señalado por Grindle (2001): “en la mayoría de los casos los reformadores deben emprender la difícil tarea de construir una coalición para el cambio que sea igual o mayor que la coalición para el statu quo. En el caso de la educación, esto constituye una tarea ardua, debido al problema de movilizar a los potenciales partidarios, particularmente en aquellos contextos en que los más probables favorecidos tienden a estar mal organizados o marginados de la participación política: los padres, los pobres, la comunidad local, etc. Sin embargo, los grupos que pueden favorecer la reforma, en cuanto logren crecer y organizarse bien, tal vez establezcan lazos históricos con otros grupos que los apoyarán y muchas veces se verán influenciados por las metas y estrategias de sus líderes” (ìbid.: 21). Entonces el reto que enfrentan los que quieren una nueva ley universitaria es construir una coalición poderosa. No es una tarea fácil, pero es posible.

La coalición que rechaza el dictamen y busca su archivamiento es poderosa y es amplia. Abarca no solo a quiénes perciben esta propuesta como perjudicial a sus intereses, sino también  sino también a quienes no confían en el Estado y no quieren que el gobierno tenga ninguna injerencia (percibiendo la propuesta como intervencionista). Además, algunos critican o se oponen no solo por el intervencionismo, sino por no realizar cambios considerados necesarios como la prohibición del lucro[8]. Por esta última razón, sumado al hecho de que hay puntos cuestionables que atentan contra los “derechos estudiantiles” (o porque no propone la paridad en el caso de la FEP y algunos otros gremios) y que se flexibiliza el ingreso de las Fuerzas Armadas al no exigirse la rendición de cuentas ante el Consejo Universitario, es que hay representantes y gremios estudiantiles que se oponen a la ley e incluso algunos proponen su archivamiento.

No todos los estudiantes ni gremios estudiantiles se oponen a ley. Pero sí opinan y algunos, en ciertos casos, se movilizan en relación a temas que los afectan directamente: subida de determinados costos o pensiones por poner un ejemplo. En el caso de la ley, la exigencia tesis obligatoria para ser bachiller ha generado algunas críticas en contra y no necesariamente porque se busca “lo fácil” como algunos han afirmado[9]. Es cierto que muchos estudiantes buscan un grado académico y un título universitario con la esperanza de que esto les sirva para insertarse en el mercado laboral. Por eso es que hay demanda y que los negocios de universidades empresa tienen éxito. No encuentro evidencia para afirmar (considero que es irresponsable hacerlo) que los estudiantes se oponen a cambios que buscan elevar la calidad de la educación que se brinda en las universidades porque ellos quieren “las cosas fáciles” y solo buscan egresar y sacar un título sin importar cómo. Creo que son aseveraciones sin sustento. Sin embargo, lo que sí creo cierto es que hay poca organización, poca movilización y poca presión efectiva por una “educación de calidad”. El discurso de la FEP y de varios dirigentes estudiantiles que critican la ley se centra lo que denominan el “carácter autoritario de ésta” y que no “proviene o nace de las bases”. La crítica es por una sensación de exclusión en el debate, pero no hay una clara demanda por poner en el centro del debate la calidad de las universidades y la urgencia de una reforma como miras a avanzar en este sentido.

Un último grupo de opositores son políticos o partidos. Por ejemplo, el excesivo número de universidades que tenemos actualmente, somos el segundo país de Latinoamérica con más universidades superados solo por Brasil que tiene universidades muchísimo mejores[10], se debe también a universidades creadas en el Congreso con miras a satisfacer a determinada población (electorado) sin una evaluación seria sobre la necesidad de ésta y sin asegurar necesariamente que contará con los recursos necesarios ofrecer una educación de calidad.  Entonces, la regulación de relaciones de padrinazgo, clientelismo, y de la influencia redes de parentesco en el sistema universitaria y en las universidades puede encontrar oposición como señala Grindle (2001):

“Los dirigentes de los partidos y otros políticos pueden ocasionalmente oponerse a las reformas, porque les significan perder valiosas oportunidades de realizar nombramientos en el marco del padrinazgo o de ejercer presiones sobre los procedimientos de abastecimiento que beneficien a sus aliados y partidarios con contratos y licencias. Ocasionalmente su oposición puede provenir de su deseo de desacreditar a los reformadores cuando los cambios son favorecidos por otros partidos. A menudo, la oposición emanada de dichas fuentes políticas se hace evidente en las críticas públicas de las fallas de los programas de reforma. Los planes de los reformadores pueden ser atacados como intentos velados de reducir la participación del Estado en la provisión de educación, como rendición antinacionalista a las fuerzas de la globalización, como ataques contra el magisterio o como medidas cultural e históricamente insensibles para promover economías de mercado ajenas a la equidad (íbid.:  21)

En resumen, quiénes quieren hoy o quieran mañana emprender un cambio en la educación (superior) con el objetivo de elevar la calidad de las instituciones educativas (públicas y privadas) encontrarán una serie de resistencias y tendrán que enfrentarse a una oposición organizada, con capacidad y recursos que movilizarán en función de sus intereses y objetivos. Construir una coalición que apoye el cambio parece ser, en este contexto, una tarea nada sencilla. Como señala Juan Fernando Vega (2006) y David Cotlear (2006), existe una situación denominada “equilibrio de bajo nivel” en la cual hay incentivos para que las cosas se mantengan tal cual, pese a que la situación está lejos de ser óptima (es caótica y deprimente). Existen actores interesados en mantener las cosas tal cual y quiénes podrían estar interesados en promover un cambio enfrentan retos en la empresa de llevar a buen puerto un proceso de reforma. Sin embargo, existen experiencias y casos en los que aún cuando las condiciones parecían muy adversas se lograron cambios importantes que contradijeron o falsearon las predicciones de fracaso que la economía política plantea. ¿Será el caso de la Ley Universitaria? Lo sabremos cuando se vote en el pleno. Mientras tanto iré preparando un artículo sobre estos casos en que la reforma se abre paso pese a todos los obstáculos.

Referencias

Vega, Juan Fernando (2006). Para que la educación (pública) eduque. Lima: Instituto Peruano de Economía Social de Mercado.

Cotlear, David et. al. (2006). Un nuevo contrato social para el Perú: ¿cómo lograr un país más educado, saludable y solidario? Washington D.C.: Banco Mundial.

Grindle, Merilee (2001). La paradoja de la reforma educacional: pronosticar el fracaso y encontrar el progreso. Sergio Martinic y Marcela Pardo (Eds) Economía Política de las Reformas Educativas en América Latina. Santiago de Chile: CIDE. http://www.preal.org/Archivos/Preal%20Publicaciones/Libros/EconPoliticaRef.pdf

Grindle, Merilee (2004). Despite Odds: The Contentious Politics of Education Reform. Princeton University Press

Dargent, Eduardo (2014) Boom y Criminalidad. Semana Económica. Lima, 03 de febrero.

http://semanaeconomica.com/la-otra-ciudad/2014/02/03/boom-y-criminalidad/

Vergara, Alberto. (2013) Los maleducados. Poder 360. Lima, mayo 2013.http://www.poder360.com/article_detail.php?id_article=7248