Uno de los mecanismos de integración económica es la creación de Zonas de Libre Comercio. Para su implementación, se suscriben Tratados Internacionales de carácter comercial en los cuales se adoptan medidas destinadas a eliminar todo tipo de barreras arancelarias y a establecer mecanismos de facilitación que incentiven el intercambio de mercancías, como por ejemplo, la reducción progresiva de las tasas de los derechos arancelarios que los países aplican sobre las mercancías extranjeras que ingresan a sus territorios.
Si bien es evidente que este tipo de Acuerdos viene teniendo un impacto positivo en nuestra economía, pues promueve el crecimiento de las exportaciones y permite acceder a nueva tecnología mediante la importación de maquinarias y equipos libres de aranceles, también representa un riesgo para ciertos sectores de la industria nacional que son sensibles al ingreso de mercancías extranjeras a precios más competitivos.
La mayor o menor sensibilidad se ve reflejada en los cronogramas de desgravación incluidos en los Acuerdos Comerciales. Durante la negociación de estos Acuerdos, los países procuran aplazar las desgravaciones arancelarias que otorgan a los bienes extranjeros que también son producidos en sus territorios, concediendo en cambio preferencias inmediatas, o en plazos más cortos, para los bienes que no producen.
Se busca además asegurar que los beneficios que se otorgan recaigan sobre las mercancías producidas exclusivamente en el país o en los países con los cuales se suscribe el Acuerdo. Esto se logra mediante la aprobación de reglas o normas que regulan de manera objetiva en qué casos una mercancía es originaria de un país. Con ello se trata de atribuir una especie de titularidad a un país respecto a una mercancía o recurso determinado.
En este contexto, podemos definir a las Reglas de Origen como el vínculo que une una mercancía con un país en el cual se considera que ha sido generada. Se trata de la aprobación de requisitos mínimos de producción, fabricación, elaboración o transformación que debe satisfacer una mercancía para que se le considere originaria de un país.[1]
En términos generales, se distinguen dos tipos de reglas de origen, las Reglas de Origen preferenciales, que son las que se utilizan en los Acuerdos Comerciales con el propósito de otorgar desgravaciones arancelarias, y las Reglas de Origen no preferenciales, que son aquellas que se usan fuera de dichos contextos, como por ejemplo, cuando se evalúa la aplicación de medidas antidumping o de derechos compensatorios, entre otros casos.
Pero no basta con establecer Reglas de Origen preferenciales para cautelar los propósitos que se busca alcanzar con un Acuerdo; también es necesario imponer ciertas formalidades para demostrar, a satisfacción de las autoridades competentes, el cumplimiento de dichas Reglas. Para ello, los países aprueban ciertas Pruebas de Origen que consisten en la presentación de documentos tales como Certificados de Origen o Declaraciones Juradas que deben emitir los operadores involucrados en las transacciones internacionales y que demuestran que las mercancías materia de comercio califican como originarias del país exportador.
Una revisión de los 17 Acuerdos Comerciales vigentes suscritos por el Perú, nos permite observar que las Pruebas de Origen se utilizan haciendo uso de tres sistemas: (i) la certificación por entidades; (ii) la autocertificación y (iii) el exportador autorizado.
En el primer caso, se exige que el importador presente ante la Autoridad Aduanera del país de importación un Certificado de Origen expedido por la entidad competente del país exportador, como condición para el otorgamiento de la preferencia arancelaria.
Este sistema requiere de una coordinación constante entre los Estados Parte del Acuerdo Comercial, toda vez que es indispensable mantener un registro actualizado de estas entidades, así como de los funcionarios encargados y sus firmas, sellos y otras medidas de seguridad que garanticen que el Certificado de Origen es un documento fehaciente.
Aun cuando cada Acuerdo Comercial establece sus propias reglas para la emisión de estos certificados, puede señalarse en líneas generales que el procedimiento se inicia a solicitud del exportador o el productor de las mercancías, quien debe presentar una declaración jurada y además acompañar la documentación que acredite que la mercancía cumple con las reglas de calificación de origen aprobadas en el Acuerdo Comercial. La entidad competente analiza el cumplimiento de dichas reglas en base a la información entregada por el exportador o el productor, y de ser el caso, expide el certificado de origen correspondiente.
Lo referido al periodo de validez del certificado de origen, la oportunidad de su presentación en el país de importación, la posibilidad de emitir certificados de origen de manera retrospectiva, los procedimientos de verificación de origen que deben llevar a cabo las autoridades competentes, entre otros aspectos, puede variar mucho dependiendo del Acuerdo Comercial que se pretenda aplicar. Por ello, y con la finalidad de evitar inconvenientes en el despacho de importación, es indispensable llevar a cabo un análisis riguroso del Capítulo de Origen correspondiente antes de coordinar la exportación de las mercancías.
En el Perú, la entidad competente para emitir certificados de origen es el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR). No obstante, dado que la cantidad de exportaciones que demandan este servicio supera la capacidad operativa para atender todas las solicitudes de certificación, el MINCETUR puede autorizar a entidades privadas[2] para que certifiquen el origen de las mercancías, sin perjuicio de la supervisión y fiscalización que efectúe tanto en relación con ellas, así como respecto a los funcionarios encargados de expedir dichos certificados.[3]
Entre los Acuerdos Comerciales que adoptan este sistema se encuentran los suscritos por el Perú con: Chile; Cuba; China; Corea del Sur; Tailandia; México; Japón; Panamá; Costa Rica; Venezuela; el Mercosur (Argentina; Brasil; Uruguay y Paraguay); la Comunidad Andina (Bolivia; Ecuador y Colombia); la Asociación Europea de Libre Comercio (Suiza; Islandia; Liechtenstein y Noruega) y la Unión Europea.
Por otro lado, bajo el sistema de la autocertificación, a diferencia del grupo anterior, no es necesario que una tercera entidad emita el Certificado de Origen pues este puede ser emitido directamente por el productor, exportador, o importador.
En estos casos, la tarea de verificar si la mercancía cumple con los requisitos de origen recae, en principio, en el exportador. No obstante, si este no es el productor de las mercancías, también puede emitir la prueba de origen en base a las comunicaciones o certificaciones que le entregue el productor. Inclusive, se permite que el importador acredite el origen basándose en el conocimiento que tiene respecto al cumplimiento de las reglas de calificación de origen, o inclusive en la “confianza razonable” de que el producto califica como originario de acuerdo con la información que posee.
Es evidente que este sistema tiene ventajas en términos de facilitación del comercio en comparación con el sistema de certificación por entidades. Sin embargo, requiere cierto nivel de capacitación en los operadores pues algunas de las reglas de calificación de origen que establecen estos Acuerdos son complejas y pueden generar contingencias si es que no se tiene un conocimiento sólido del proceso de producción del bien que está siendo comercializado y de sus costos asociados.
Estos riesgos son más evidentes en el caso de los importadores, pues, como ya hemos mencionado, ellos están facultados a solicitar las preferencias arancelarias basándose únicamente en la confianza razonable en que la mercancía es originaria de acuerdo con la información que posee.
Resulta indispensable entonces que los importadores que opten por solicitar las preferencias arancelarias directamente bajo esta modalidad, mantengan una comunicación fluida y transparente con sus proveedores y eventualmente con los productores, de modo que puedan acceder a la información que requieran para asegurarse del cumplimiento de las reglas de calificación de origen.
Los Acuerdos Comerciales en los que se contempla la posibilidad de solicitar una preferencia arancelaria en base a una declaración emitida por el productor o el exportador, son los Acuerdos suscritos por el Perú con los Estados Unidos de Norteamérica, Canadá y Singapur. Sin embargo, únicamente en el primero de los Acuerdos mencionados se permite que sea el propio importador el que presente una certificación de origen.
En relación con el sistema del “exportador autorizado”, se puede señalar que, en términos generales, permite al exportador emitir la prueba de origen mediante una declaración de origen en la factura o en otro documento comercial, siempre que haya recibido una calificación previa por parte de la entidad competente en el país de exportación y cumpla con las condiciones que se establecen en cada Acuerdo en particular.
Este sistema también cumple una función facilitadora del comercio, pues evita que el exportador deba recurrir a terceros para obtener una certificación del origen de sus mercancías, lo cual deriva en un ahorro en términos de costos y tiempo para los exportadores.
Si bien la exigencia de obtener una autorización por parte de la entidad competente en el país de exportación sirve como filtro para garantizar que el exportador cuente con las condiciones adecuadas para evaluar el cumplimiento de las reglas de calificación de origen, este debe asegurarse de conocer las normas de origen, de llevar a cabo un control permanente de sus costos de producción, así como de mantener canales de comunicación adecuados entre su personal para advertir oportunamente cualquier variación en sus procesos productivos que puedan alterar la calificación del origen de las mercancías que produce.
Los Acuerdos Comerciales que adoptan este sistema, son los suscritos por el Perú con: la Asociación Europea de Libre Comercio; Corea del Sur; Japón; Panamá; la Unión Europea y Costa Rica.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que los sistemas antes descritos no son excluyentes, existiendo Acuerdos que adoptan más de un sistema. Inclusive, muchos de ellos optan por relevar de la obligación de certificar el origen cuando el valor en aduana de las mercancías importadas no supera un monto mínimo que cada Acuerdo regula de manera independiente.
Una característica común, independientemente del sistema de certificación adoptado, es que todos los Acuerdos obligan a los operadores involucrados en la emisión y uso de las pruebas de origen, a conservar por periodos mínimos que varían entre 3 a 5 años dependiendo del Acuerdo, toda la información y los documentos que sirvieron de sustento para la certificación de una mercancía como originaria, tales como costo de adquisición de los insumos transformados o de los bienes exportados, evidencia de haber llevado a cabo procesos productivos, entre otros.
Esta información sirve como base para aplicar los procedimientos de verificación de la correcta calificación del origen de las mercancías, que cada Acuerdo regula de manera autónoma. La autoridad competente en el Perú para llevar a cabo estos procedimientos de verificación, así como para determinar infracciones y aplicar sanciones administrativas relacionadas con el régimen de origen es el MINCETUR.
Fuente de la imagen: www.tvperu.gob.pe
[1] Witker, Jorge. (2005). Las reglas de origen en el comercio internacional contemporáneo. México: Universidad Nacional Autónoma de México. Instituto de Investigaciones Jurídicas. p.3.
[2] La lista de entidades autorizadas por el MINCETUR para emitir certificados de origen se encuentra disponible en el siguiente link: http://www.mincetur.gob.pe/newweb/Portals/0/comercio/certf_origen/Entidades_Delegadas.pdf
[3] De acuerdo con el artículo 53-C, del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, aprobado mediante el Decreto Supremo No. 005-2002-MINCETUR, son funciones de la Dirección de la Unidad de Origen, de la Dirección General de Facilitación del Comercio Exterior del Viceministerio de Comercio Exterior, entre otras: “b) Emitir certificados de origen en el marco de los acuerdos suscritos por el Perú, en los regímenes preferenciales y no preferenciales, así como mantener un registro de los mismos; d) Acreditar, supervisar y fiscalizar a las entidades que emiten certificaciones de origen, así como a los funcionarios encargados de expedir dichos certificados, en los regímenes preferenciales, y no preferenciales”.
[4] De acuerdo con el artículo 53-C, del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, aprobado mediante el Decreto Supremo No. 005-2002-MINCETUR, son funciones de la Dirección de la Unidad de Origen, de la Dirección General de Facilitación del Comercio Exterior del Viceministerio de Comercio Exterior, entre otras: “b) Emitir certificados de origen en el marco de los acuerdos suscritos por el Perú, en los regímenes preferenciales y no preferenciales, así como mantener un registro de los mismos; d) Acreditar, supervisar y fiscalizar a las entidades que emiten certificaciones de origen, así como a los funcionarios encargados de expedir dichos certificados, en los regímenes preferenciales, y no preferenciales”.
