La decisión 671 de 2007 de la Comunidad Andina adopta varias prácticas y normas que han sido tomadas en cuenta por la legislación comunitaria y nacional de los Países Miembros a partir del Convenio de Kioto para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros. Desde su entrada en vigencia en 2009 los Miembros se comprometieron a continuar con la unificación de los procedimientos aduaneros con el objetivo de alcanzar los objetivos de agilización y profundización comercial. La demora y falta de una real armonización hasta la fecha se debe a la disparidad de intereses y la aplicación exegética del concepto de soberanía de los Países Miembros. El primer reto de la Decisión es que cada país decida desarrollar la legislación nacional de tal forma en que pueda darse pleno cumplimiento al Convenio de Kioto, ajustando su regulación implementando así los términos acordados por la Comunidad. A continuación se presentarán algunos puntos críticos de esta Decisión y los retos que esta representa para la Comunidad Andina y sus Países Miembros.
Declaración aduanera de las mercancías
En primer lugar, los soportes documentales del ingreso y egreso de mercancías entre Países Miembros deberían estar armonizados de tal manera que sean los mismos para todos y así se logre sistematizar y agilizar las operaciones (Capítulo 3). Al no existir armonía en el proceso de levante de una mercancía, una vez se verifique el cumplimiento de los requisitos de importación bajo los documentos exigidos por una y otra aduana, estas diferencias terminan en la práctica desacelerando y obstaculizando el comercio dentro de la Comunidad. Si bien los documentos son, en el ejercicio de las operaciones de importación, la prueba de la legal introducción y la única forma en que las autoridades pueden comprobar su tránsito por los diferentes países de la Comunidad, es importante que este tipo de decisiones, homogenice los requisitos exigidos en todas las autoridades aduaneras.
A pesar de que los documentos exigidos en los diferentes Países Miembros son similares a los exigidos por la Decisión de la CAN (documento de transporte, factura comercial, declaración andina de valor, certificado de origen, etc.), es necesario afrontar el reto de implementar un sistema de información armonizado que le permita a los Países Miembros agilizar su intercambio comercial. Es inaplazable que se implemente la simplificación y aplicación uniforme de la legislación aduanera en esta materia, donde no sea necesario el soporte de papel para el comercio y las operaciones aduaneras; o, donde progresivamente mientras se alcanza este estado ideal, se unifique los documentos requeridos, teniendo en cuenta que existe un acuerdo sobre su objetividad para determinar la identificación e individualización de los bienes que entran a la Comunidad y se aplique sin excepción en cada País Miembro.
Por otra parte, en conjunto con la Decisión 670, la Decisión 671 establece que debe utilizarse la declaración aduanera de mercancías por las autoridades aduaneras de los Países Miembros y para todos los regímenes aduaneros (Documento Único Aduanero-“DUA”). Con lo anterior, la Comunidad busca integrar los documentos para la declaración de la mercancía que ingresa y egresa del territorio de cada país pero que permanece en la Comunidad. La obligación de utilizar este documento en principio facilita la integración comercial entre estos países, sin embargo deben evaluarse las consecuencias de diferenciar los documentos para mercancía proveniente de otros países y sus implicaciones en términos de diferenciación legislativa entre uno y otro régimen.
Control aduanero
La Decisión establece un marco legal y operacional general a todas las autoridades aduaneras dentro de la Comunidad, realizando en principio un esquema para el análisis y un marco común de gestión de riesgos para mejorar los controles aduaneros. Establece que las funciones de las unidades de control posterior se desarrollarán de acuerdo con los planes y programas de actuación de las autoridades aduaneras de cada País Miembro (artículo 34 Decisión 671 y artículo 19 Decisión 574). La ejecución de cada plan será prevista por la legislación nacional y en esa medida estos controles deberán desarrollarse, una vez más, de acuerdo con el criterio de soberanía de cada país. Lo anterior implica que, aunque exista la obligación de contar con esquemas de gestión de riesgos, sus condicionantes y los elementos y variables que podrían traducirse en un riesgo, son dispares.
Un ejemplo de esto es que, teniendo en cuenta las diferentes ventajas comparativas de cada economía, sus sectores estratégicos y sus amenazas constantes, pueden determinarse a nivel comunitario los sectores específicos de aplicación del análisis de riesgo. La Unión Europea tiene entre estos los relacionados con mercancías específicas tales como los productos agrícolas, los productos textiles y prendas de vestir, comercio internacional de especies amenazadas de la fauna y flora silvestre y las importaciones y exportaciones de residuos y demás productos peligrosos, entre otros.
Si bien parece ser una lista extensa, entre los países de la CAN sin duda existen diferentes riesgos sectoriales. Lo anterior puede facilitar llegar a ese punto en común en el que exista una misma regulación aduanera que permita prevenir y controlar más eficientemente los riesgos que le son inherentes.
Adicionalmente, y si bien la Decisión establece algunos criterios para realizar el control aduanero en los Países Miembros, no se comparten sistemas de manejo informático que permitan a los intervinientes del proceso contar con la información suficiente para controlar eficientemente la entrada y salida de mercancías de uno u otro estado teniendo en cuenta las particularidades que cada País Miembro. Es importante que el concepto de armonización contemple lo anterior, desde un principio entendiendo que por lo general en todos los países se presentan los mismos problemas, riesgos y retos en el control, y que por tanto, podría llegarse a una integración que beneficiaría a toda la Comunidad.
La Decisión ya establece los parámetros acordados para proteger el comercio entre todos los países, determina los riesgos que pueden presentarse en el comercio y define las medidas que deben proponerse como herramientas de agilización sin que se abandone la protección (haciendo referencia expresa a la Decisión 574). Sin embargo, no todos los países han adoptado las medidas para el control aduanero y la Decisión sigue dejando abierta la puerta para que cada uno legisle incluso sin acoger lo que la normativa supranacional establece.
Regímenes de importación
La Decisión define los diferentes regímenes (o modalidades) de importación para que cada País Miembro los reglamente.
El régimen de admisión temporal para perfeccionamiento activo establece que “podrán ingresar bienes de capital bajo el régimen de admisión temporal para perfeccionamiento activo, siempre que la legislación nacional de cada País Miembro así lo determine” (artículo 39). Lo anterior permite que cada legislación determine si en su país los bienes de capital en sí mismos hagan parte del proceso de perfeccionamiento activo y no sólo que sean los que están sujetos a este proceso (como lo aplica por ejemplo Colombia).
Si tomamos como ejemplo la Unión Europea, otro régimen con armonización aduanera, no existe prohibición para que los bienes de capital hagan parte de un proceso de perfeccionamiento activo. Con esta flexibilidad, compañías como Airbus pueden fabricar una gran cantidad de aviones en diferentes países con importaciones temporales para perfeccionamiento activo de materias primas, partes, componentes y materiales de proveedores del exterior. El perfeccionamiento activo a nivel aduanero responde a la idea de encadenamiento productivo que es vital para los modelos productivos y la inserción de los países a los mercados globales. La legislación Andina lo permite, pero deja en manos de las autoridades nacionales su implementación.
Por lo anterior, establecer para toda la Comunidad que los bienes de capital pueden hacer parte del proceso de procesamiento por activo puede colaborar al aprovechamiento de las ventajas competitivas de los Países Miembros.
Zonas Francas
La Decisión 671 define una zona franca como “Una parte del territorio nacional de cada País Miembro de la Comunidad Andina, debidamente delimitada, en el que las mercancías allí introducidas se considerarán como si no estuviesen dentro del territorio aduanero comunitario, en lo que respecta a los derechos e impuestos a la importación y recargos a que hubiere lugar”. Sin embargo, la Decisión no hace un mayor desarrollo frente a los principios que las gobiernan, los beneficios que con su utilización se pudiesen aplicar, ni la importancia de estas y de que existan parámetros homogéneos para este tipo de regímenes en tanto que determinan la competitividad en la Comunidad frente al mercado internacional.
Un ejemplo de lo anterior son las reglas de reconocimiento de origen para los productos ensamblados, elaborados o fabricados en zona franca. Los empresarios de la Comunidad pueden optar por utilizar bienes de terceros países en su modelo productivo los cuales después de pasar por una transformación producen un salto de partida que los convierte en productos y bienes diferentes. Este salto de partida, que en regla general le otorga origen al país donde se produjo, no es reconocido por todos los miembros de la Comunidad Andina.
Países como Perú, excluyen el reconocimiento de origen de las mercancías fabricadas, elaboradas o ensambladas en zona franca. No existen entonces reglas claras y generalizadas para toda la Comunidad sobre el reconocimiento de origen de los bienes producidos, elaborados o ensamblados en zonas francas lo que limita no solo el fomento de producciones a menores costos (teniendo en cuenta la ausencia de pago de tributos aduaneros) sino también el modelo de plataformas de exportación para los diferentes mercados globales.
Con todo lo anterior, y aunque la Decisión es un gran paso hacia la armonización aduanera en la Comunidad, este puede ser en falso si no generan espacios y foros de discusión que fomenten la expedición de regulaciones internas comunes y estandarizadas para que en la práctica se pueda realmente hablar de la facilitación comercial que la Decisión busca y que la Comunidad Andina necesita.
