(*) Escrito por Gonzalo Alcalde
En su Mensaje a la Nación del 28 de julio de este año, la presidenta Boluarte mencionó que el Perú es un país “enfermo de pobreza y corrupción” y que uno de sus mayores anhelos como mandataria es superar el flagelo de la pobreza. En las semanas posteriores al discurso, los ministros de MEF y MIDIS anunciaron algunos cambios relevantes en políticas y programas sociales. Sin embargo, llegando al final del año, estos aún no se han traducido en acciones concretas para enfrentar un fenómeno que sigue en aumento. En 2022, afectó a más de 9 millones de personas (27.5% de la población, según datos del INEI), y todo indica que este año ese número otra vez crecerá significativamente.
Cambios en los números y tendencias
El problema de la pobreza ha cambiado mucho en la última década. No sólo por su aumento en términos cuantitativos (hoy hay más personas en esta situación que hace diez años), sino también porque se han modificado significativamente las tendencias y características principales de este fenómeno. Por ejemplo, su rostro es crecientemente urbano: entre 2019 y 2022, la incidencia de la pobreza en nuestras ciudades aumentó casi 10 puntos porcentuales (más de dos millones de personas), en tanto se mantuvo casi igual en el área rural (incremento de 0.3 puntos), donde tiende a ser más profunda y estructural.
Durante un período bastante largo nos habíamos acostumbrado a sólo recibir noticias positivas sobre la evolución de la pobreza monetaria cada año. Entre 2004 y 2016, se redujo en casi dos tercios, al pasar de 59% a 21% de la población, según datos oficiales del INEI. El país era destacado como caso de éxito a nivel mundial al haber alcanzado la meta de reducción de pobreza de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000-2015) varios años antes de lo previsto.
Ha sido muy distinta la historia después de ese período de avance sostenido. Nunca se recuperó el paso después de que ocurrió el primer aumento de los niveles de pobreza monetaria en este siglo en 2017, pasando del 21% al 22%. En 2022, tras seis años de crisis política y socioeconómica, el nivel llegó a 27.5%. Y las perspectivas para este 2023 son todas bastante negativas, a tal punto que la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP) calcula que se alcanzará 33%, similar al nivel de quince años atrás.
Además de aumentar en magnitud, en años recientes el fenómeno ha adquirido nuevas características que ponen en evidencia una gran complejidad y nuevos desafíos. En números absolutos, la gran mayoría de personas en situación de pobreza monetaria hoy viven en las ciudades (más de 6 millones), lo cual implica una realidad y necesidades muy distintas a aquellas de los hogares pobres en el campo. Por ejemplo, estos grupos tienen muy distintos niveles de integración con los mercados laborales y acceso a los servicios públicos.
Asimismo, especialmente tras la pandemia, se ha evidenciado y reconocido oficialmente la situación precaria de ese gran sector de la población denominado “vulnerable” (cerca de un tercio de peruanas y peruanos), cuyo nivel de gasto está ligeramente por encima de la línea monetaria de pobreza. Este amplio sector de la población no es realmente una “clase media”, sino que se mantiene en alto riesgo de caer debajo de la línea ante cualquier shock, como los desastres relacionados con eventos climáticos, por ejemplo. Hemos aprendido que no es posible avanzar de manera sostenible si no se atiende a este sector; sin embargo, el porcentaje de peruanos en esta situación se mantiene casi igual (32.9% en 2012 y 32.3% en 2022 según INEI).
Adicionalmente, está quedando claro que es necesario integrar en las discusiones y políticas sociales a más de 1.6 millones de personas refugiadas o migrantes de origen venezolano que llegaron al Perú en años recientes, y que viven principalmente en áreas urbanas. Aunque no existen estimados actualizados sobre la incidencia de la pobreza entre ellos, al inicio de la pandemia un estudio del Banco Mundial (2020) encontró que la probabilidad de estar en esta situación era significativamente mayor para dicho grupo. Además, sabemos que la gran mayoría de ellos expresa que desea quedarse a vivir en el Perú, y también sabemos que su acceso a los principales servicios sociales es menor que para el resto de la población.
Anuncios oficiales
Frente a este panorama cambiante y de enormes retos, las principales líneas de acción gubernamental para abordar la pobreza desde la política social han permanecido prácticamente inalteradas en años recientes. Los programas sociales que constituyen el frente principal de esta lucha, como el programa de transferencias condicionadas JUNTOS, mantuvieron lineamientos generales que los orientan a atender principalmente población rural en zonas con las mayores brechas sociales. Además, la población atendida por estos programas, aunque muy significativa (7.5 millones), sólo ha aumentado ligera y gradualmente.
En el último año se han dado algunos anuncios que podrían marcar el inicio de la esperada renovación de la lucha contra la pobreza, haciendo frente a los nuevos retos, pero estos aún no se traducen en acciones concretas. Desde mayo de 2023 el gobierno (a través de MEF y MIDIS) ha presentado nuevas medidas pertinentes, destacando la introducción del nuevo programa Juntos Urbano (aunque con un bono reducido de solo S/ 50) para 2024 y un nuevo empadronamiento urbano, así como otras medidas relacionadas con el apoyo a grupos vulnerables y un impulso al empleo temporal.
Hay otros dos cambios recientes que podrían sustentar una nueva aproximación a las políticas antipobreza que sea más integral y pertinente. Si bien desde décadas atrás acostumbramos medir la pobreza en términos monetarios, en la actualidad ya hay prácticamente un consenso acerca de que la dimensión monetaria es solo una de varias manifestaciones sociales, económicas e incluso políticas de un fenómeno muy complejo que tiene raíces en la exclusión social.
Primero, a fines de 2022 se aprobó (tras varios años de trabajo) una nueva Política Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (PNDIS) a 2030 que, en principio, debe marcar los grandes lineamientos para la lucha contra la pobreza. Esta política es multisectorial y reconoce a la pobreza como fenómeno multidimensional desde una mirada de desarrollo y derechos. Y, segundo, meses atrás se oficializó el inicio de la medición multidimensional de este fenómeno en el país. Hoy se reconoce oficialmente que “la pobreza es un fenómeno multidimensional y multicausal, es decir, ser pobre no solo comprende la falta de bienes o servicios necesarios para el bienestar material” (INEI, 2023) y, en línea con ello, ya se prepara una medición oficial multidimensional para estrenar en 2024.
Los frentes necesarios para una renovación
La mayor parte del éxito de la reducción de la pobreza monetaria hasta 2017 se explica por el notable crecimiento económico y otra parte, menor pero significativa, por las políticas públicas. Estas políticas tuvieron algunas innovaciones importantes durante dicho período, incluyendo la creación del MIDIS que permitió un manejo más técnico y coherente de los programas sociales. Pero después de 2017 los cambios han sido muy incrementales en comparación con los crecientes retos y complejidad.
Frente a un panorama de crecimiento económico modesto previsto para los próximos años, hoy es especialmente urgente fortalecer las políticas sociales para reducir la pobreza. Además de replantear orientaciones en los instrumentos de políticas o intervenciones específicas, una preocupación trasversal debe estar relacionada con mejorar la eficiencia del gasto en los sectores sociales. La baja eficiencia, comparada con otros países en la región, explica un impacto aún relativamente limitado del gasto público sobre la pobreza en el Perú (Expósito et al, 2017).
En ese aspecto, algunos elementos principales a impulsar para promover la eficiencia son también centrales para renovar la lucha contra la pobreza en general, y estos incluyen mejoras urgentes en: el empadronamiento de todos los hogares pobres y vulnerables, incluyendo los nuevos; los medios de focalización de los programas existentes, incluyendo los criterios para la selección; los sistemas de seguimiento y evaluación orientados a resultados de desarrollo; el uso de tecnologías digitales de información y comunicaciones para los sistemas de pagos; la participación de los usuarios en el seguimiento y rendición de cuentas de los programas; mayor adaptabilidad de los programas sociales a los distintos entornos locales, características socioculturales, y situaciones de emergencia; y una mejor articulación de los programas sociales con programas de carácter productivo o financiero que permitan apuntar a salidas permanentes de la pobreza y vulnerabilidad.
En el marco de una nueva PNDIS a 2030, ya se cuenta con las bases conceptuales y normativas para diseñar e implementar una nueva estrategia integral con carácter multisectorial y con una mirada multidimensional a la pobreza. Sin embargo, además de considerar los aspectos de mejora de eficiencia del gasto mencionados en el párrafo anterior, en una nueva estrategia debe especificarse metas e indicadores muy desagregados para poder atender las distintas poblaciones y territorios, de manera que se pueda medir los avances y tomar medidas frente a la exclusión social en sus diferentes manifestaciones.
Considerando la diversidad de actores institucionales involucrados en la lucha contra la pobreza, para que sea eficaz y eficiente una nueva estrategia también se precisa fortalecer los mecanismos de gobernanza y articulación, tanto horizontales (entre sectores del gobierno central) como verticales (entre niveles de gobierno). La articulación intersectorial para implementar una nueva estrategia debe llegar al nivel de cada territorio donde se interactúa con gobiernos regionales y locales, así como organizaciones de usuarios y entidad de la sociedad civil. Y en cada territorio es preciso fortalecer las capacidades del personal de los distintos niveles gubernamentales.
Finalmente, más allá de las acciones de los programas sociales (que son instrumentos de protección social), es preciso reconocer la necesidad de construir un verdadero sistema de protección social universal que permita que todas las personas estén protegidas frente a vulnerabilidades y contingencias a lo largo de sus vidas. Esta es una herramienta indispensable para una reducción sostenible de la pobreza en el mediano y largo plazo. Si bien esto es reconocido ampliamente en la literatura especializada y en marcos globales como la Agenda 2030, no es una línea de acción explícita en la PNDIS a 2030. En este sentido, el Estado necesita incorporar los conocimientos y esfuerzos de la academia, cooperación internacional y sociedad civil para diseñar y empezar a implementar un sistema de este tipo adaptado a las necesidades del Perú, abordando nuestro alto nivel de informalidad laboral y la creciente afectación de la población por desastres relacionados con el cambio climático, entre otros aspectos particulares del país.
(*) Sobre el autor: profesor de la sección de Ciencia Política del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP. Cuenta con un PhD en Políticas Públicas (University of Texas-Austin, 2009) y 25 años de experiencia en investigación, docencia y trabajo aplicado en cooperación internacional, ONG, academia y sector público. Su experiencia más reciente (2018-2023) incluye desempeñarse como funcionario nacional senior en ONU Perú y como asesor ministerial en el MIDIS. Sus principales temas de interés incluyen la descentralización del Estado, la dimensión internacional de las políticas públicas, política social y los procesos participativos de políticas y planeamiento para el desarrollo sostenible.
