Escrito por Roberto Carlos Benavides Pontex (*)

I. Introducción

Nos encontramos ya ante un cambio importante y trascendental en todo el Estado Peruano, con la entrada en vigencia de la Ley N° 32069, la Ley General de Contrataciones Públicas (en adelante la Ley), la misma que trae diversos cambios en cuanto a la forma sobre la cual el Estado contratará a privados para poder proveerse de Bienes, Servicios y Obras.

Si bien se darán los cambios en muy corto tiempo, entre publicación de reglamento y entrada en vigencia, este es un reto muy grande para los operadores de la norma, en especial en las oficinas de logística o de abastecimiento actuales, siendo estos quienes tengan su primer contacto con las misma.

Pero no podemos dejar de señalar que quienes también tienen un importante reto con todos lo cambios que se darán, serán los actores del sector privado. Estos, como potenciales proveedores del Estado, deben de conocer y entender las nuevas reglas de juego que se implementan.

Otros personajes vinculados con este importante cambio son todos los funcionarios de las Entidades Públicas, sin dejar de mencionar a los árbitros en materia de contratación pública, ahora con mayor ahínco a los conciliadores, los adjudicadores de las JPRD y todos los ciudadanos en general que quieran realizar un fiscalización adecuada de las compras públicas que se realizan a través de la siguiente Ley.

Asimismo, debemos de mencionar que frente a esta circunstancia de cambio normativo es normal que nos encontremos probablemente con una demora en los procesos de contratación pública por parte del Estado por el mismo hecho de interiorizar los cambios normativos. Sin embargo, considerando lo anterior, debemos de mencionar que a diferencia de las otras leyes anteriores de compras estatales, ahora realmente el cambio es profundo y muy probablemente se encuentra sin un debido acompañamiento en cuanto a los tiempos por parte del ente rector en función de su implementación. Esperemos que ello se pueda subsanar prontamente.

En estos momentos todos nos encontramos recién familiarizándonos con la norma, por lo que desarrollaremos este tema de forma inicial, no a un nivel de detalle complejo, ya que aún nos encontramos ante la falta de publicación de la totalidad de las directivas de la Dirección General de Abastecimiento (en adelante DGA), del Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes (en adelante OECE) y del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (en adelante SNPMGI).

Siguiendo con lo anterior, un tema muy importante es la organización y funciones de los operadores de la compra pública, más aún cuando ahora los actores no solo recibirán nuevos nombres, sino que además la norma trae, lo que podemos llamar, un cambio sustancial del “chip de comprador” o del criterio tradicional usado para la compra pública. Con ello, ahora se eleva a un nivel mayor el análisis de estos actores, como por ejemplo, realizándose un nuevo componente como la Estrategia de Contratación, la misma que no solo se desarrolla en la norma, sino que debe ser interiorizada por los que laboran dentro de una entidad o que tienen a cargo la realización de la compra pública en la Entidad Pública, tales como los compradores públicos.

Adicionalmente debemos tener en consideración la relevancia de la capacitación que deben tener todos los operadores de esta nueva norma, siendo esta determinante, como una piedra angular, para toda la Contratación Pública en su primera etapa.

Al ser esta primera fase las Actuaciones Preparatorias, esta fase no ha variado en cuanto a su nombre en la norma en relación con sus predecesoras. Sin embargo, lo que si han variado son todos los componentes al interior de la misma y agregando pasos adicionales.

Asimismo, la segunda fase, el Procedimiento de Selección que sigue con el mismo nombre, también ha sido modificado al interior en todos sus componentes, pudiendo señalar que ahora contamos con 20 tipos Procedimientos de selección (creemos en nuestra opinión que nos encontramos frente a un número alto de los mismos). La tercera fase de la compra pública, la de Ejecución contractual, es la que sufrió menos cambios al interior de sus componentes, pero si de relevancia.

Punto a parte es el tema relativo a la Obra Pública, ya que esta sí dio un giro total en cuanto a su tratamiento desde la segmentación de la misma, además de la incorporación de los contratos estandarizados. Todo lo mencionado ya será materia de otro análisis que se realizará en futuros artículos.

Si bien es cierto, seguimos con las fases de compras al igual que las anteriores normas de contrataciones con el Estado, debemos de repetir, tal como lo señalamos, que dentro de dichas fases hay cambios sustanciales, siendo solo algunos los que trataremos de desarrollar en este artículo sobre los Actos Preparatorios en la nueva Ley.

En ese orden de ideas puede parecer que los cambios de nombre dentro de cada fase de la compra pública se dan de una manera desordenada, pero en realidad lo que se está ordenando es todo el sistema, dándole una coherencia normativa sobre el tamiz de la DGA, quien es el ente rector en el Sistema de Abastecimiento, al cual pertenecen las contrataciones públicas.

Asimismo, sobre esta importante fase de actos Preparatorios debemos tener en consideración desde qué punto inicia la misma y conocer hasta qué punto nos encontramos dentro de esta misma etapa. La norma nos señala que las actuaciones preparatorias se inician desde el nuevo componente llamado la segmentación, la misma que trataremos de explicar posteriormente, y concluye, como momento, hasta antes de la convocatoria del Procedimiento de Selección.

II. Actores de Primera Línea en la Compra Pública

Siguiendo la explicación anterior, debemos tener en consideración las atribuciones  y alcance que tiene la DGA como ente rector del sistema de abastecimiento público. En ese sentido, podemos mencionar como ejemplo que ahora, al parecer, se zanja parcialmente la discusión teórica sobre si las opiniones que emite el OSCE tienen la vinculatoriedad o no sobre los casos particulares. Ante una situación de incertidumbre doctrinaria, en ese sentido, ahora el OECE sí seguirá emitiendo opiniones, en el marco de la nueva norma, pero el cambio se da en que ahora todos los actores de las compras públicas se encuentran vinculados con las decisiones obligatorias vinculantes que emita la DGA, incluyendo a los adjudicadores y los árbitros de contratación pública.

La DGA como ente rector del Sistema de Abastecimiento, tiene muchas más atribuciones de las que mencionamos en el caso anterior, pero otro tema importante en la cadena de abastecimiento y que la Ley General de Compras Públicas menciona es la profesionalización del los servidores o funcionarios de las Dependencias Encargadas de las Contrataciones (DEC).

Sin perjuicio de lo anterior, cabe resaltas que dentro de los novedosos enfoques de la Ley General de Compras públicas, en su artículo 6 inciso e), se resalta el tema de la profesionalización de la contratación pública, lo cual no debemos ver como un problema, sino como que ahora la norma, además de dar énfasis a que los encargados de las compras públicas realmente respondan a dicha tarea, también se les está dando un lugar preferente, reconociendo su labor muchas veces dejada de lado en ciertas Entidades Públicas.

En ese sentido, es la DGA quien es ahora la encargada de la certificación de los profesionales que laboran en dichas áreas, siendo ahora por ejemplo un requisito que los jefes de la DEC cuenten con el certificado a nivel avanzado, lo cual es lógico si se tiene en consideración los altos niveles de responsabilidad del mismo, lo cual debe ir en concordancia con los conocimientos que debe de tener sobre la materia.

Sin embargo, lamentablemente con la antigua ley N 30225 se conoce que actualmente se tiene un déficit significativo en cuanto al número de compradores públicos (tal como los denomina la nueva norma) certificados en comparación al número total de Entidades Públicas. Esperemos que esta situación ahora mejore, pero, además cabe recordar que esta certificación será de implementación progresiva.

Asimismo, ahora con el cambio normativo, la DGA es el encargado de emitir las disposiciones transitorias que se darán para poder hacer compatibles los instrumentos actuales con los que entrarán vigencia con la nueva norma. Por ejemplo, relacionado con el Plan Anual de Contrataciones del Cuadro Multianual de Necesidades (en adelante PAC del CMN), debemos de tratar de comprender como este se realizará, ello para poder darle sentido a como la segmentación se llevará a cabo.

Podemos mencionar que el Plan Anual de Contrataciones, el PAC, tal como se le conocía, ya dejará de existir, pasando ahora tanto en nombre como en función, ahora con una visión como coherencia a todo lo relativo a la programación multianual que quiere articular el Ministerio de Economía y Finanzas,  se conoce el cuadro multianual de necesidades y ahora el mismo plan anual de contrataciones del cuadro multianual de necesidades.

Si bien la segmentación de la contratación (este novedoso primer paso introducido en la normativa) es realizado por la Dependencia Encargada de la Contratación, no es menos cierto que para realizar esta por primera vez a nivel nacional para todas las entidades, será importante la emisión de directivas, para poder darle compatibilidad a los Cuadros multianuales de Necesidades y poder llevar a cabo la segmentación para poder categorizar y ordenar sus contrataciones, ya sea en a) Rutinarias, b) Operacionales, c) Criticas o d) Estratégicas. Dichas directivas tan importantes tienen que ser emitidas por la DGA.

Como segundo Actor y no menos importante es el Titular de la Entidad, a quien ya conocemos y es la máxima autoridad Ejecutiva de la Entidad, pero este ya no será para todos los casos el gran responsable de todas las Compras Públicas de la Entidad. Si bien es cierto, se le han mantenido aún algunas competencias importantes además de responsabilidades, pero son menos de las que teníamos en la anterior normativa.

Es en ese sentido, ahora la norma restringe el alcance del Titular de la Entidad. Esto tiene un sentido, el mismo es el poder evitar lo que se conoce en la practica como las “Locuras del Emperador”, es decir saber lo que se debe hacer y lo que no se debe hacer, ya que este debe solicitar que se realice lo que efectivamente puede hacer la Entidad y, así, que este actor tan importante, no pida a la parte técnica que se realicen temas imposibles de realizar, más aun cuando pueden solicitar temas que pueden lindar con ilegalidades en virtud de su desconocimiento en la materia o en materias vinculadas.

Sobre lo anterior se conocen varios tipos de ejemplos, como por ejemplo, que el titular de la Entidad quiere que se compre una marca en particular para un objeto contractual, lo cual puede ser que este tenga la mejor intensión para la propia entidad, pero no solo la Ley N°  32069, Ley General de Contrataciones Públicas, sino sus anteriores textos también prohibían que se determine una marca en particular.

Otra situación también puede ser que los Titulares de la Entidad pidan que las compras se realicen en tiempos que son imposibles. Esto en virtud que la propia norma cuenta con sus propios procedimientos con los tiempos pre establecidos que no pueden ser variados sin una razón objetiva, ya que por ejemplo, con el anuncio de la contratación futura, se puede acortar ciertos tiempos en algunos procedimientos de contratación.

En ese sentido nos podemos encontrar con varios ejemplos, los anteriores no son los únicos en los cuales las mas altas autoridades de una Entidad intervienen o quieren intervenir en las compras públicas.  Sin embargo, la norma, si bien les dan un alcance más limitado, nuestra idiosincrasia de los Titulares de Entidades hará que estos lamentablemente intervengan sin que sea necesario.

El tercer Actor Importante dentro de cada entidad será la Autoridad de Gestión Administrativa (en adelante AGA), a la cual se le trata de dar una mayor relevancia; siendo en nombre uno nuevo, pero tal como se desarrolla en la Ley, es un viejo conocido para los operadores de la norma. Es la máxima autoridad administrativa de la Entidad. Sobre la AGA recae la responsabilidad de aprobar, autorizar y supervisar el proceso de contratación.

Básicamente este es un cambio en la gobernanza de la Entidad, no solo en cuanto al actor como el AGA, sino a los otros que mencionaremos. La intención de la norma es reducir la tramitología dentro de la Entidad y ser más eficiente en los pasos que se toma en el procedimiento de la compra pública.

Siguiendo esa línea debemos de entender que si bien es la máxima autoridad ejecutiva, lo cuál genera como lógica correlación una gran responsabilidad, la idea del cambio normativo es poder sincerar quien es el actor de primera línea que se encuentra en el día a día de la gestión administrativa de la Entidad. Es en ese sentido que la norma hace un cambio sustancial en cuanto al aumentar la responsabilidad del AGA, pero veamos primero que es una norma de alcance nacional y que es transversal a todas las Entidades Públicas, tal como lo señala el artículo 3 de la Ley.

Si bien la norma es aplicable para todas las Entidades Públicas, debemos de comprender que la estructura y complejidad de cada una de las Entidades Públicas es diversa. Por ejemplo será de una menor la estructura o de menor complejidad la de un gobierno local en comparación con una Entidad de Gobierno Nacional de un determinado sector. Es por ello que muchas veces es más complicado o puede tardar más tiempo que se llegue a un Ministro de Estado para alguna aprobación, a diferencia de otro funcionario en otra Entidad para que este pueda dar trámite a las actividades necesarias dentro de una compra pública.

Por tal motivo, la modificación de la norma tiene una tendencia de poder reducir la burocracia interna que hay dentro de las Entidades Públicas y tratar de ser una norma más expeditiva. Podríamos mencionar que se trata de vincular los principios de Eficiencia y Eficacia con el de competencia, pero sobre todo, el nuevo principio incluido que es el del valor por dinero, siendo todos transversales a la compra pública, pero la norma le da una mayor incidencia al nuevo principio.

Otro actor de suma importancia es la Dependencia Encargada de las Contrataciones o la DEC, siendo este el motor de la Contratación pública, elevando ahora su alcance con la finalidad de repensar sus actividades. Con ello, ahora se trata de que el aparato logístico de las Entidades deje de ser simplemente una mesa de partes en cuanto a lo que desean las áreas usuarias, para que pase a ser realmente un dependencia encargada de compras que no solo conoce la norma, sino que la aplica de forma adecuada para poder generar la satisfacción de las diferentes unidades de la Entidad.

Por último, pero no menos importante de estos primero actores que debemos identificar se encuentra el área Usuaria, quien es la que finalmente se ve beneficiada de la compra pública, pero al mismo tiempo tiene diversas responsabilidad como la formulación del requerimiento, un pilar fundamental para que se pueda llevar a cabo una adecuada compra pública.

Recordemos que ahora se debe de realizar una adecuada articulación entre las áreas usuarias de las Entidades y la DEC, ya que, si bien es cierto, con la anterior normativa existía un primer paso que activaba la compra pública llamado requerimiento, ahora la figura es mas estratégica, ya que ahora la compra pública se activa desde la segmentación de las compras públicas.

Siguiendo esa línea, si bien tenemos primero a la segmentación, este nos dará una información inicial de la futura compra que se realizará. No debemos de perder de vista al requerimiento que tiene que ser enriquecido con toda la información que le proveerá la interacción con el mercado, además de todo lo que se realice en la etapa de la estrategia de la compra pública.

No podemos terminar sin mencionar como actores al área técnica estratégica que será básicamente el encargado de realizar las veces de un área usuaria por periodos mínimos de un año. En relación al conocimiento que realmente se tiene sobre el objeto de la compra pública, se asemeja la figura a la del comité permanente que se contaba anteriormente, veamos como lo desarrollan y usan esta figura las diversas Entidades.

Como último actor de las compras públicas y no menos importante es PERUCOMPRAS, que ahora también tendrá, con este enfoque de Gobernanza de la contratación pública del artículo 6 de la Ley, un mayor alcance; por ejemplo, con las compras corporativas obligatorias, estas no serán aprobadas por Decreto Supremo, sino por Resolución directoral de la DGA.

Lo anterior se da por dos temas, que se realice la mismas desde un punto de vista mas técnico y, lo segundo, con relación al igual que al tema de recortar algunas facultades al titular de la Entidad. En esta situación digamos se tienen que subir menos peldaños para poder ser aprobada una compra corporativa obligatoria.

Sin perjuicio de lo anterior, por temas de tiempo y espacio, no podemos desarrollar más el tema de PERUCOMPRAS, pero no olvidemos que tiene una importante labor en cuanto a los temas de fichas homologadas y fichas técnicas, la misma que merecen un artículo a parte para poder desarrollar todos los cambios que nos traen de este actor.

III. Conclusiones

Como vemos, tenemos ahora cambios estructurales en esta etapa tan importante, la misma que es la inicial y fundamental que permite realizar acciones sobre las cuales se van a desarrollar las gestiones que deben de estar enfocadas en mejorar el requerimiento. El mismo, que si es lo más parecido a lo que realmente quiere la Entidad, esto podría disminuir los riesgos de que se pueda tener contingencias a futuro.

Si bien recién se inicia la aplicación de la nueva normativa, nos percatamos que son varias novedades que necesitarán una gran capacitación por parte de los operadores de la norma en cada Entidad pública. No solo nos preocupamos del tiempo que demande dicha capacitación al respecto sino además de la consistencia que necesitaran para poder conocer a cabalidad la aplicación de la norma.

Sabemos que son muchos cambios y varios temas que dejamos en el tintero, sabemos que hay mucho pan por rebanar y esperamos próximamente contribuir con más artículos relativos a la nueva Ley General de Compras públicas y las aplicaciones que le vienen dando sus operadores.

(*) Sobre el autor: Abogado por la PUCP, especialista en gestión de contratos públicos por la Escuela de Gobierno de la PUCP, con estudios de arbitraje en le CARC-PUCP de arbitraje de inversión en la American University- Washington. Árbitro con RNA y miembro de la nómina de la Cámara de Comercio de Lima, de la PUCP, de OSCE, entre otros centros. Maestría concluida en Contrataciones con el Estado en la UPC. Ex miembro de la Asociación Ius et Veritas

Citas:

[1] Sobre el particular si bien desde la publicación de la Ley se conocía bajo cierto parámetro en que momento entraría en vigencia la norma ya que señalaba el plazo desde la fecha de publicación del reglamento, creemos que la socialización de los nuevos nombres y responsabilidades de los actores realmente ha sido corto, si tomamos en comparación la anterior ley que se público el 2014 y entro en vigencia el 2016.

[2] Sobre los contratos estandarizados se publicó la Resolución Directoral 011-2025-EF/54.01 del 4 de Abril del 2025, la misma que sobre los contratos estandarizados que desarrolla el Reglamento de la Ley General de Compras Públicas son los FIDIC en algunos de sus Libros y el NEC 4, debiendo desarrollarse mayores directivas y manuales del uso de estos para los funcionarios o servidores Públicos.

[3] Artículo 41 Actuaciones preparatorias

La fase de actuaciones preparatorias comprende todas aquellas acciones desde la segmentación de contrataciones del PAC del CMN hasta antes de la convocatoria del procedimiento de selección, lo que incluye el anuncio de contratación futura, de corresponder, la estrategia de contratación, la aprobación del expediente de contratación y la elaboración de las bases.

[4] Artículo 5 Dirección General de Abastecimiento

La DGA como ente rector y máxima autoridad, técnico normativo del Sistema Nacional de Abastecimiento, es el responsable de dictar las normas sobre contrataciones públicas, en el marco de la cadena de abastecimiento público, así como emitir opinión vinculante sobre la interpretación de la Ley y el Reglamento, conforme a la directiva que apruebe para tal efecto.

[5] Artículo 11 Absolución de consultas por parte del OECE

11.1 El OECE absuelve las consultas de carácter general que formulen las Entidades contratantes, el sector privado y la sociedad civil sobre la aplicación de la Ley y el Reglamento. Al absolver consultas el OECE considera las opiniones vinculantes emitidas por la DGA.

11.2 La absolución de consultas realizadas por el sector privado y la sociedad civil constituye un servicio prestado a exclusividad, sujeto al pago del costo previsto en el TUPA del OECE. El servicio de absolución de consultas de entidades contratantes sobre normativa es gratuito

11.3 EL OECE publica las opiniones que emita en la PLADICOP y en su sede digital.

[6] La Octava disposición complementaria de la ley 32069 desarrolla en 4 incisos la forma de política general de diversos actores que se encuentran vinculados a las compras públicas, los alcances, medidas y las estrategias de capacitación que se llevaran a cabo para los servidores y funcionario públicos.

[7] Debemos de recordar que desde el Decreto Legislativo 1439 que establece las prerrogativas de la Dirección General de Abastecimiento, se conocía que serían ahora los encargados de velar por la certificación pero es con esta norma de compras públicas que se le da un marco mas desarrollado de como se articulará esta situación.

[8] Artículo 125. Segmentación de Contrataciones de Bienes y Servicios 

125.1. En el caso de Bienes y Servicios, incluyendo las consultorías en general, la entidad contratante realiza la segmentación de las contrataciones según su cuantía y riesgos, considerando las siguientes categorías:

1. 1. a) Rutinarios: contrataciones de baja cuantía y bajo riesgo.
   2. b) Operacionales: contrataciones de alta cuantía y bajo riesgo.
   3. c) Críticos: contrataciones de baja cuantía y alto riesgo.
   4. d) Estratégico: contrataciones de alta cuantía, y alto riesgo.

(…)

Lo anterior solo con relación a los bienes y servicios, siendo el artículo relativo a la segmentación de Obras el 153 del Reglamento de ley General de Compras Públicas

[9] Artículo 25 Entidades Contratantes

25.1 En el ámbito de las Entidades Contratantes, se encuentran los siguientes actores involucrados directamente en el proceso de contratación pública:

a) Titular de la Entidad: Máxima Autoridad Ejecutiva al interior de la Entidad Contratante conforme a sus normas de creación y organización. En el caso de las Entidades Contratantes señaladas en los literales K) y L) del párrafo 3.2 del artículo 3 de la presente Ley, es aquel que ejerce la máxima autoridad al interior de estas.

[10]  Igual al Titulo de la Famosa película de Disney.

[11] Las facultades que la norma les reserva a los titulares de la Entidades son las siguientes:

1. Autorizar las prestaciones adicionales de Obra, cuando le corresponda, bajo el sistema de entrega de solo construcción, conforme al numeral 64.3 del artículo 64 de la Ley, y bajo el sistema de Entrega de Diseño y Construcción, conforme a lo señalado en el Reglamento.
2. Autorizar el inicio de la acción judicial de anulación de Laudo Arbitral  conforme lo señalado en el numeral 84.9 del artículo 84 de la Ley.
3. Aprobar la Contratación mediante procedimientos de selección no Competitivos en los Supuestos previstos en los Literales B),C), y K) del numeral 55.1 del artículo 55 de la Ley.

[12] En la Ley la encontramos regulada en el artículo respectivo el alcance de un actor sustancial como la AGA tal como lo señala:

 Artículo 25.- Entidades contratantes

25.1 En el ámbito de las Entidades Contratantes, se encuentran los siguientes actores involucrados directamente en el proceso de contratación pública:

(…)

b) Autoridad de la Gestión administrativa: Es la más alta autoridad de la gestión administrativa de cada Entidad Contratante. Es responsable de la Aprobación, autorización y Supervisión de los procesos de contratación de Bienes, Servicios y Obras, con excepción de aquellas reservadas al Titular  de la Entidad. En el caso de los Ministerios, es la Secretaría General; en los Gobiernos Regionales, la Gerencia General Regional, en los Gobiernos Locales, la Gerencia Municipal; en los organismos públicos y en las empresas del Estado la Gerencia General; en los programas y proyectos, el director Ejecutivo; y, en las demás Entidades Contratantes, quien ejerce la Máxima autoridad Administrativa. En el caso de los órganos desconcentrados y aquellas organizaciones a las que hace referencia en los literales K) y L) del párrafo 3.2 del artículo 3 de la presente Ley es el Titular de la Entidad.

[13]  El artículo 14 del Reglamento identifica las funciones esenciales que ahora tiene una vocación más proactiva, como por ejemplo ahora se detalla que se encuentra con el encargo de poder verificar si en las áreas de patrimonio o de almacén se cuentan con los bienes los cuales son requeridos por las áreas usuarias, entre otros. Pero creemos que un paso sustancial será la aplicación de forma adecuada de la Estrategia de la Contratación.

[14] Sobre el particular cabe señalar que el 19 de abril en el diario oficial el peruano, se publicaron diversas resoluciones jefaturales de PERUCOMPRAS mediante las cuales compatibilizan sus procesos y responsabilidades con la entrada en vigencia de la nueva Ley General de Compras Públicas.