Entrevista realizada por Melissa Cervantes y Cristina Valega a Samuel Abad a propósito de las últimas sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional respecto al Expediente N° 00791-2014-PA/TC.
¿Considera usted que puede hablarse de una intromisión en las competencias del Consejo Nacional de la Magistratura por parte del Tribunal Constitucional con el nombramiento que este último realizó de Mateo Castañeda Segovia como Fiscal Supremo del Ministerio Público en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00791-2014-PA/TC?
Considero importante comenzar señalando que en una democracia siempre deben respetarse las instituciones. En este sentido, resulta conveniente evitar los conflictos entre las mismas, de manera que su legitimidad no se vea afectada. Sin embargo, en algunas ocasiones ocurren problemas como al que hace referencia la pregunta: una institución, en este caso el Tribunal Constitucional (en adelante, «TC»), comete excesos al resolver una controversia.
El TC cometió excesos con la sentencia mencionada porque, en primer lugar, nombró a un Fiscal Supremo, cuando el nombramiento de los fiscales supremos es competencia exclusiva del Consejo Nacional de la Magistratura (en adelante, «CNM»), tal y como lo señala la Constitución.
En segundo lugar, porque el TC anuló los nombramientos de dos Fiscales Supremas efectuados válidamente por el CNM, lo cual tampoco se encuentra dentro de sus competencias; y, en tercer lugar, porque ordenó que se habiliten dos plazas presupuestadas para reincorporar a las fiscales supremas cuyo nombramiento había anulado. Con esto último, el TC ha vulnerado el principio de legalidad presupuestaria establecido en la Constitución, pues carece de competencia para ordenar al Ministerio de Economía y Finanzas la creación y financiamiento de plazas.
El TC señala que recurrió a nombrar a Mateo Castañeda como Fiscal Supremo con el objeto de resarcir un derecho vulnerado de este, dado que el CNM no había procedido a actuar de esta forma. En todo caso, ¿qué debió hacer el Tribunal Constitucional en esta situación?
Para poder responder la pregunta, es preciso recordar en qué consistía la controversia inicial que motivó la primera sentencia del TC. En efecto, el señor Mateo Castañeda postuló a la plaza de Fiscal Supremo ante el CNM, y quedó en tercer lugar en el cuadro de méritos. No obstante, al momento de someterse a votación su posible nombramiento, el señor Castañeda no obtuvo la mayoría calificada de 2/3 que exige la Constitución, es decir, de los siete miembros del CNM solo obtuvo cuatro votos a favor de su nombramiento y no los cinco que era necesario.
Entonces, el señor Castañeda, al considerar que el CNM no había motivado su decisión de no nombrarlo, interpuso una demanda de amparo, la cual fue rechazada liminarmente por el Poder Judicial. Sin embargo, al llegar al TC éste la declaró fundada, anuló el acuerdo adoptado por el CNM y le ordenó que emita un nuevo acuerdo debidamente motivado (Exp. N° 04944-2011-PA/TC).
Tras esta sentencia, el CNM motivó la decisión que había adoptado para no nombrar al señor Castañeda como Fiscal Supremo formulando determinados argumentos. En esta oportunidad sólo tres miembros del CNM votaron a favor mientras cuatro lo hicieron en contra. No obstante, a juicio del Tribunal Constitucional, la motivación realizada por el CNM había sido insuficiente y había incurrido en apreciaciones subjetivas. Por ello, en una segunda sentencia (Exp. N° 0144-2013-PA/TC), ordenó al CNM que proceda a nombrar, entre los postulantes que quedan en carrera, es decir, los señores Mateo Castañeda y César Hinostroza, a aquel que corresponda desempeñarse como Fiscal Supremo.
En dicha decisión ya se apreciaba un exceso del TC, pues no le correspondía ordenar el nombramiento de fiscales supremos, sino tan sólo -en caso de considerar insuficiente la motivación del CNM- exigir una mayor motivación, lo cual ya constituye un tema discutible.
Entonces, ¿podríamos decir que la competencia del TC llegaba únicamente hasta la exigencia al CNM de una adecuada motivación en cuanto a su decisión de no nombrar a Mateo Castañeda como Fiscal Supremo?
Sin duda, lo único que correspondía era exigirle al CNM motivar con mayor detalle, pues el derecho que se estimó vulnerado era a la adecuada motivación (debido proceso).
Ahora bien, es preciso señalar que lo que evidencia este caso es un problema de fondo. El sistema está pensado de manera que exista una evaluación para acceder a la función de fiscal supremo -un concurso de méritos-, pero que no basta con esta evaluación. Además, se exige una votación calificada por parte del CNM (dos tercios, es decir, cinco votos), la misma que debe ser motivada.
No obstante, el problema consiste en determinar cuál es el estándar de motivación requerido. Esto porque, por ejemplo, no es lo mismo un procedimiento de acceso a la función pública que un procedimiento de destitución. En una destitución la motivación tiene que ser muy detallada para identificar si existió una falta que justifique la aplicación de una sanción. En cambio, en un procedimiento de acceso a la función pública, la motivación tendría que ser diferente. En el presente caso, se ha presentado un conflicto respecto al estándar de motivación que permita determinar que el CNM ha cumplido con su deber de motivar adecuadamente.
Personalmente, considero que el estándar de motivación que el TC le está exigiendo al CNM es exageradamente alto para justificar las razones de no nombrar a un Fiscal. Lo que sí resulta inaceptable es que -porque el TC considera que no se está haciendo lo que dictaminó- se vaya al extremo de que dicho órgano nombre directamente a un fiscal supremo.
Entonces, ¿se podría decir que el problema se inicia con los estándares muy altos de motivación que tiene el TC?
Hay todo un debate. Al final, se presenta una controversia entre la opinión del Tribunal y la del CNM. Considero que debería plantearse un término medio, pues no me parece que se pueda exigir una motivación en los casos de nombramiento similar a la que corresponde a un proceso de destitución.
Por lo demás, la decisión tomada por el TC en la sentencia recaída en el Expediente N° 00791-2014-PA/TC es la más grave, pues, como mencioné, si el TC pensaba que el estándar adecuado de motivación no había sido alcanzado, debió insistir hasta que el CNM lo llegue a cumplir. Lo que no podía hacer era ordenar el nombramiento de un Fiscal Supremo pues eso afecta las competencias constitucionales del CNM.
Miembros del TC justificaron el nombramiento del señor Castañeda como fiscal supremo justificando que la sentencia era una “sentencia ampliatoria”. ¿Puede afirmarse esto?
Para responder hay que tomar en cuenta los alcances de la controversia y la sentencia que ha recaído en la misma. La sentencia original del TC (Exp. N° 04944-2011-PA/TC) fundaba la demanda de amparo en que se había acreditado la violación del debido proceso y a la adecuada motivación. El segundo fallo (Exp. N° 0144-2013-PA/TC) es aquel en el que el TC señala que, porque el CNM no había cumplido con sus estándares de motivación, debía proceder a nombrar entre los postulantes que quedaban en carrera a los postulantes Mateo Castañeda o César Hinostroza. Como hemos señalado, en esta sentencia ya existía un problema, pues a partir de una motivación insuficiente –a juicio del TC-, aquel pasaba a ordenar un nombramiento, lo cual constituye un exceso.
Dando respuesta a su pregunta, la finalidad de una sentencia ampliatoria es que la sentencia original se cumpla y tiene como límite a la misma sentencia dictada. Por ello, en el presente caso se ha desnaturalizado la figura, pues el TC ha ido más allá de la sentencia original al ordenar todo lo que ha dispuesto en el Expediente N° 00791-2014-PA/TC.
Esto se puede apreciar de manera muy simple si examinamos las partes del proceso: Mateo Castañeda vs. el CNM, demandando el primero al segundo por la falta de una debida motivación al acordar no nombrarlo como Fiscal Supremo. Sin embargo, la sentencia ampliatoria fue mucho más allá e introdujo en el proceso al Ministerio Público para que disponga la creación de dos nuevas plazas de fiscales supremos, al Ministerio de Economía para la habilitación de presupuesto para dichas dos nuevas plazas, a Nora Miraval y Zoraida Ávalos porque anuló su nombramiento como fiscales supremas.
Es decir, se ha desnaturalizado no solamente la sentencia, sino la controversia original. En una sentencia ampliatoria no puede irse más allá de la sentencia original, y menos incorporar a terceros ajenos al proceso, pues se termina afectando incluso el derecho de defensa de estos.
¿Qué cabría hacer ahora? Se ha hecho mención al recurso de reposición…
Es una situación inusual. En principio, las sentencias del TC no pueden ser modificadas, pues si esto pudiera hacerse no habría ninguna seguridad jurídica. No obstante, en el Perú a veces se presentan excepciones; más aún, debido a la actual situación del TC.
En este contexto, como ha ocurrido en otros casos, lo que se ha planteado es la figura de una nulidad se sentencia o de una reposición, figuras muy peculiares porque no están previstas expresamente por la legislación para casos en los cuales ya hay sentencia. Lo único que prevé la legislación es una aclaración de sentencia, lo que no implica modificar la sentencia.
Sin embargo, reitero, ya la práctica constitucional, especialmente con esta conformación del TC, ha permitido apreciar que existen casos excepcionales en los cuales hay sentencias del Tribunal que se han anulado con algún fundamento o porque, sencillamente, han habido incoherencias demasiado evidentes en las mismas.
Este debería ser uno de los casos en los cuales se pueda, en el fondo, revisar -léase modificar- la sentencia ampliatoria y que se elimine lo que haya significado un exceso. Esto, en la práctica, implica la nulidad de la sentencia que nombró al señor Mateo Castañeda.
Y la última resolución dictada ante el recurso presentado por el CNM ¿ha resuelto el problema presentado?
Más allá de la controversia generada entre el TC y el CNM, hemos podido apreciar como la opinión pública ha reaccionado cuestionando los excesos del TC. Más aún, ello ha servido para que el Congreso de la República retome el proceso de elección de magistrados del TC, pues como se sabe existen desde hace mucho tiempo seis plazas vacantes.
Luego de revisar la última resolución dictada por el TC, de fecha 08 de mayo del presente año, puede apreciarse que aquel no reconoce haberse excedido, sino más bien entiende que debe rectificar su resolución en aras de lo que denomina un «espíritu de colaboración permanente». En efecto, en dicha resolución llega a decir que «debe desmentir que haya invadido competencias del CNM» pues se ha limitado a cautelar que «el ejercicio de tales competencias sea acorde con los derechos fundamentales de la parte demandante». Creo que hubiera sido mucho más honesto que reconozca los excesos cometidos y los corrija íntegramente, lo cual sólo lo ha hecho en parte. Por ello, hubiera sido más adecuado que el Pleno del TC vea este caso y no sólo los tres magistrados que dictaron la cuestionable “sentencia ampliatoria”.
En efecto, si bien es correcto que anule el extremo de su sentencia anterior en la parte que disponía el nombramiento del Sr. Castañeda como Fiscal Supremo y la anulación del nombramiento de dos fiscales supremas, no es posible entender como los tres magistrados del TC insisten en solicitar el nombramiento ya no sólo del Sr. Mateo Castañeda sino también del Sr. Hinostroza Pariachi, en otra sentencia emitida el mismo día de la última (Exp. N° 0776-2014-PA/TC). La diferencia es que ahora ordena al CNM que requiera al Fiscal de la Nación información actualizada sobre la existencia de plazas vacantes para que incorporen como fiscales supremos a los Srs. Castañeda e Hinostroza. Además, ordena que si no hubieran plazas deje en reserva las mismas a fin de que en su momento sean ocupadas por los demandantes. Finalmente, llega a ordenar al CNM que no realice ningún concurso público para fiscales supremos mientras no se nombre a los demandantes. Es decir, la intromisión en las competencias del CNM por parte de los tres magistrados del TC subsiste, pues ordena nombramientos de postulantes que no han alcanzado los dos tercios de votos y suspende concursos públicos de méritos.
Finalmente, consideramos que es indispensable que el Congreso de la República designe a la brevedad a los nuevos magistrados para contar con un TC que goce de legitimidad y así evitar que vuelvan a repetirse situaciones como las que se han presentado.