Hace poco, las empresas del Estado o empresas públicas volvieron a estar en la agenda política, a propósito de la intención de PETROPERÚ de comprar REPSOL.
Esa vez, se discutió no solo la intención de comprar los activos de REPSOL, sino la existencia misma de empresas públicas, como PETROPERÚ, que realizan actividad empresarial, pese a que la Constitución Política establece que esta es subsidiaria de la actividad privada; condición que, evidentemente, no se cumple en el sector hidrocarburos y en otros donde existen empresas públicas[1].
Sin embargo, en este artículo prescindo de ese eterno debate para trasladar la discusión a otro ámbito. Asumo, como hipótesis de trabajo, que las empresas públicas no desaparecerán, al contario permanecerán, incluso casos como PETROPERÚ; y por eso, antes que cuestionar su existencia, es más conveniente mejorar su desempeño[2].
1. Actividad empresarial, empresas públicas… ¿Qué es esto?
La creación de empresas públicas es una manifestación directa de la actividad empresarial del Estado. Según INDECOPI, la actividad empresarial estatal es “toda actuación estatal que se encuentre dirigida a la producción, distribución, desarrollo o intercambio de productos o servicios de cualquier índole, siempre y cuando no constituya el ejercicio de alguna potestad de imperium ni califique como prestación asistencial”[3].
Se suele creer que el Estado crea empresas públicas para realizar actividad empresarial y para nada más. Ese es un error. Las empresas públicas no son creadas, exclusivamente, para realizar actividad empresarial; como la actividad empresarial no la realizan, únicamente, las empresas públicas[4].
Efectivamente, se puede crear empresas públicas para prestar servicios que no califican como actividad empresarial, sino, por ejemplo, como actividad asistencial – como una alternativa a la creación de un organismo público, como un Ministerio -, o incluso para regular indirectamente un mercado – la empresa actúa como un agente de regulación en la sombra. Las empresas públicas siempre han servido a los gobiernos para alcanzar objetivos diferentes a la eficiencia económica[5].
Entonces, a diferencia de las empresas privadas que siempre buscan ser rentables, las empresas públicas pueden tener objetivos de diferente índole, incluso opuestos (eficiencia o equidad); y lo peor de todo es que, a veces, exigibles en simultaneo[6]. De ahí que el problema no sea tanto la existencia de empresas públicas, sino la decisión del gobierno de crearlas cuando no son estrictamente necesarias y exigirles objetivos incompatibles con su naturaleza económica.
Por otro lado, cualquier entidad pública puede realizar actividad económica y, con ello, afectar el principio de subsidiaridad económica. Ahora mismo, la Marina de Guerra del Perú realiza actividad empresarial ilegal al brindar el servicio de “guiado turístico por el puerto del Callao”, sin ninguna ley que la haya autorizado.
2. ¿Qué afecta el funcionamiento de las empresas públicas?
A las empresas públicas no podemos exigirles que siempre sean rentables, pero sí que realicen una gestión eficiente y transparente, orientada a cumplir, eficazmente, los objetivos que justificaron su creación, cualquiera que estos sean.
El problema es que, actualmente, la gestión de las empresas públicas recae en un directorio, máximo órgano de administración y dirección de la empresa, cuyos miembros son designados por el directorio del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado – FONAFE el cual está conformado por cinco (5) Ministros y no, como podría pensarse, por expertos administradores de empresas.
Entonces, a través del Directorio de FONAFE se incorpora un factor que afecta el funcionamiento de las empresas públicas: la influencia política en la designación de los directores de las empresas públicas, pues estos terminan siendo designados por políticos que, por su condición, responden a exigencias políticas, no técnicas.
La prueba está en la Evaluación Nacional de la Gobernanza Corporativa de las Empresas del Estado Peruano, documento de trabajo elaborado por el Banco Mundial, donde se concluye que la mayor parte de los directores de las empresas públicas en el Perú presentan deficiencias en sus evaluaciones, ausencia de responsabilidad respecto de sus decisiones y comportamientos pasivos y dependientes del Ministro de línea respectivo. Este es uno de los factores que agrava el ya pobre desempeño de las empresas públicas en el país.
Los orígenes de ese problema están incluso más atrás. Sucede que en las empresas públicas recrudece un problema común a todas las grandes organizaciones modernas: la falta de alineación entre los intereses de los propietarios y de los administradores: En efecto, las dimensiones de organizaciones y la especialización del trabajo han hecho que las grandes firmas sean administradas por personas especializadas en la materia y no por sus propietarios (accionistas) quienes, únicamente, se preocupan en designar a personas idóneas en los cargos importantes de modo que las decisiones de estos favorezcan los intereses de la empresa.
Piense ahora en una empresa pública cuyo propietario al Estado, es decir, todos nosotros y ninguno particularmente, ¿Qué interés tiene ”todos” y “ninguno” para designar directores idóneos que dirijan una empresa? Ninguno, pues como la propiedad de la empresa pública es difusa, sus intereses también lo son. Es la disociación de interés y la influencia política en la designación de directores, a través del directorio FONAFE, la situación que afecta el funcionamiento y desempeño de las empresas públicas[7].
3. Si no puedes eliminarlas, mejóralas.
Una solución al problema planteado consiste en diseñar un esquema para asegurar que los directores de las empresas públicas tengan suficientes incentivos para actuar en favor de los intereses de la empresa que dirigen, cualesquiera que estos sean.
Se trata de que el Estado diferencie su rol de autoridad de su rol de empresario, pues, como señalan las Directrices de la OCDE, “el gobierno no debería implicarse en la gestión cotidiana de las empresas públicas, y debería darles plena autonomía operativa para alcanzar sus objetivos”[8].
Por eso, propongo modificar el sistema de designación de los directores de las empresas públicas para aislar el componente político y asegurar la presencia de expertos que no tengan sujeción política o partidaria. Concretamente, postulo implementar lo siguiente:
(i) Un sistema de designación de directores seleccionados mediante concurso público de méritos llevado a cabo por instituciones como SERVIR u otras especializadas; y,
(ii) un sistema de remoción de directores tasado, es decir, con causales previstas en la ley que minimice los riesgos del tradicional sistema de remoción basado en la pérdida de confianza.
Alguien podría cuestionar que en este extremo, irónicamente, la regulación sería más exigente para las empresas públicas que para las empresas privadas, quienes tienen plena libertad para designar y remover a sus directores. Es cierto, pero la justificación es muy sencilla de explicar: las empresas privadas tienen naturales y suficientes incentivos para designar y remover a sus directores por criterios de eficiencia; las empresas del Estado carecen, mayormente, de esos incentivos. Es necesario simularlos a partir de un esquema como el propuesto.
En suma, tal vez no sea posible eliminar a las empresas públicas, pero, asumiendo esa realidad, sí podríamos mejorar su desempeño. Por eso, sugiero el texto de un proyecto de ley con artículo único, muy sencillo, redactado de la siguiente manera:
LEY QUE MODIFICA EL RÉGIMEN DE LAS EMPRESAS DEL ESTADO
Artículo único.- De la designación de los directores de las empresas del Estado
El Directorio de las empresas del Estado, de los tres niveles de gobierno, estará integrado por miembros seleccionados mediante concurso público de méritos llevado a cabo por instituciones públicas o privadas especializadas.
La designación de los directores, una vez seleccionados, se formalizará mediante resolución suprema, regional o de alcaldía, respectivamente.
Los requisitos, incompatibilidades y prohibiciones para ser director de empresas del Estado, de los tres niveles de gobierno, se establecerán en las normas reglamentarias.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
Ernesto Soto Chávez
[1] Ver el artículo 60 de la Constitución Política.
[2] Esta, probablemente, es una discusión más útil que aquellas que justifican o rechazan la existencia de empresas públicas sobre la base de eficiencia, los primeros; o de equidad, los segundos.
[3] Fundamento 37 de la Resolución No. 3134-2010/SC1-INDECOPI.
[4] Una discusión diferente es si es correcto utilizar una estructura ideada para la rentabilidad en actividades no rentables.
[5] Cuando el Estado quiere regular indirectamente un determinado mercado, en vez de recurrir a la regulación directa, lo cual podría implicar altos costos, puede crear una empresa pública.
[6] Incluso cuando realizan actividad empresarial, pues su existencia y la ausencia de empresas privadas, indica que la actividad que realiza no es rentable.
[7] Evidentemente no es la única situación que afecta su rendimiento.
[8] Directrices de la OCDE, Capítulo II – Actuación del Estado como propietario, Incisos B y C. p.15
