¿El plan nacional de infraestructura para la competitividad es una herramienta resiliente en épocas de Covid-19?

¿Cuál es la importancia de promover la inversión en infraestructura para afrontar los estragos de esta pandemia? ¿De qué manera el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC), que actualmente corre el riesgo de pasar a un segundo plano, puede ser una gran oportunidad para la reactivación de la economía peruana? ¿En qué consiste la infraestructura resiliente? Sheyla Cancino Castañeda, Bachiller en Derecho por la UNMSM y asistente legal del área de Infraestructura, APP y Oxl del Estudio Muñiz, analiza estas cuestiones.

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  1. Introducción

Al escribir estas líneas, mi objetivo es despertar su interés al explicarles, lo que hasta antes de la llegada del Covid-19, venían a ser las prioridades nacionales en materia de inversión, me refiero al Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad que en adelante llamaré “PNIC”, y que actualmente, dada la coyuntura, corre el riesgo de pasar a un segundo plano, sin que sea considerado como una gran oportunidad para la reactivación de la economía peruana.

El PNIC[1] marca la línea de una estrategia sólida sustentada en un plan de desarrollo productivo basado en una cartera de proyectos priorizados para el corto, mediano y largo plazo, el cual busca alcanzar el objetivo de cerrar brechas de infraestructura de acceso básico que asciende a 363.452 millones de soles (Peruano, 2019), teniendo como referencia a grupos de países más desarrollados como de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

  1. Breves apuntes sobre el PNIC

Ahora bien, actualmente el Gobierno Peruano tiene objetivos trazados en cuanto a potenciar su crecimiento económico, competitividad y desarrollo; prueba de ello, es que de la mano del Ministerio de Economía y Finanzas y del soporte especializado del Gobierno Británico y del Banco Interamericano de Desarrollo se creó el PNIC[2].

No cabe duda que el cumplimiento de este plan dotará al país de infraestructura económica y social de calidad, gracias a la promoción y ejecución de proyectos de inversión, lo que permitirá una mayor inclusión social mediante la presencia de nuevos agentes en el mercado. Por ende, en aras de generar esa confianza empresarial en mercados locales e internacionales, es que priorizan 52 proyectos[3], los cuales contarán con un planeamiento y seguimiento respaldado en el uso de estándares internacionales como los Project Management Offices (PMO) y la Building Information Modeling (BIM) a fin de garantizar el cumplimiento de los cronogramas y planes de inversión.

Para tener una idea general de lo que propone el PNIC desarrollaré de manera concisa los puntos más relevantes:

  • Se basa en una metodología de priorización que considera proyectos que van desde una idea, con la finalidad de ejecutar proyectos de alto impacto que aún están en una fase preliminar, hasta los que están en ejecución, que representan poco menos del 50% de todos los proyectos en cartera, a los que buscan dar celeridad a su culminación.
  • Se han considerado proyectos de sectores de alto impacto productivo y competitivo como transporte, agropecuario, energía, comunicaciones, saneamiento y vivienda; y de alto impacto social como educación y salud, lo que concluye en 31 proyectos en Transportes y Comunicaciones, 4 en Agricultura, 6 en Saneamiento y 11 en Energía.
  • Se ha dado mayor relevancia a la modalidad de proyectos de uso público que no demanden de recursos del Estado. Estamos hablando de las Asociaciones Público-Privadas (APP) Autofinanciadas que cuentan con 18 proyectos priorizados y de los Proyectos en Activos que cuentan con 6, posteriormente, se considera también 11 proyectos en APP cofinanciadas y 17 en Obra Pública.

Por lo tanto, podemos afirmar que el PNIC busca que la mayor cantidad de población sea beneficiada y que dichos proyectos sean articulados entre ellos para potenciar sus impactos, lo que generará oportunidades en todo el país; eso, sin reemplazar o sustituir los esfuerzos de los sectores o de regiones para seguir desarrollando sus políticas para la implementación de sus proyectos.

  1. Importancia de Inversión

Para ubicarnos en contexto y saber a qué responde la elaboración de PNIC, tenemos que considerar que el crecimiento económico del Perú durante el 2019 de acuerdo con el reporte del Instituto de Estadística e Informática (INEI) fue de apenas el 2.16%, el más bajo desde el 2009. Por otro lado, el Informe Técnico del comportamiento de la Economía Peruana en el Cuarto Trimestre de 2019 emitido por el INEI, reportó que la inversión pública se vio disminuida por la poca inversión ejecutada por los Gobiernos Locales y Regionales en la construcción de carreteras, calles, caminos, puentes, túneles, como también en infraestructura de agua y saneamiento. Empero, la otra cara de la moneda es que la actividad construcción registró un crecimiento de 1,6% (INEI, 2020, pág. 16) como resultado de la mayor ejecución de obras privadas, destacando las inversiones de las empresas mineras como Quellaveco en Moquegua, Chinalco en Junín y Shougang Hierro Perú en Ica (Construcción, 2020, pág. 16), entre otras.

De lo señalado anteriormente, podemos decir que, en términos coloquiales, la inversión pública por sí sola no avanza; es la inversión privada la que impulsa el crecimiento mejorando la calidad de vida de los ciudadanos. Por ello, el PNIC responde como un instrumento necesario para dar celeridad a la ejecución de proyectos para aliviar las brechas de infraestructura básica por medio de la sinergia de inversión privada y pública.

Es menester reconocer que, gracias a la inversión en la últimas décadas tenemos un sólido sistema portuario, una red de telecomunicación, un sistema eléctrico con cobertura en gran parte del país, dos hospitales de Essalud construidos bajo el régimen de APP que dan 480 camas de capacidad al sistema de salud, una Línea 1 de Metro y Metropolitanos, entre otros.

  1. Una herramienta resiliente en épocas de Covid-19

En definitiva, el PNIC tendría un efectivo desarrollo en un escenario económicamente estable como en el que se encontraba Perú antes de esta pandemia, la cual ha generado una crisis mundial afectando la economía a toda escala, lo que hace preguntarnos ¿Cuánto varía la efectividad del PNIC? ¿Es el PNIC una herramienta resiliente para hacer frente a esta pandemia?

A primera impresión, puede parecernos que el PNIC ya no podrá cumplir con el propósito para el cual fue creado, teniendo en cuenta que se basa en cronogramas y planes de inversión. Sin embargo, hay que tener presente que este no solo contempla proyectos para ser ejecutados, sino que también contempla aquellos que ya están en fase de ejecución y que, como ya se señaló, representan poco menos del 50% del total de la cartera de inversión. Eso significa que la correcta, pero sobretodo rápida culminación de esos proyectos ayudarán significativamente reactivar pronto la economía peruana.

Sabemos que el contexto incierto en el que nos encontramos y la recesión mundial retrasará la pronta recuperación de la economía. Por consiguiente, el Gobierno Peruano deberá tomar acciones en varios frentes para superar satisfactoriamente los estragos económicos del Covid-19. Para el plan de acción en infraestructura, sería pertinente considerar gastar esfuerzos para culminar los proyectos de los sectores que ya están en la fase de ejecución contractual, pero, sobre todo, los que puedan dar una pronta solución a los sectores más golpeados por el Covid-19, lo que nos da la oportunidad de pensar en la necesidad de trabajar de manera descentralizada sector por sector para acelerar la transformación que ya teníamos en mente.

Durante estas semanas de confinamiento, hemos sido espectadores de la precariedad y desidia de las autoridades en nuestras regiones. Un claro ejemplo es que la necesidad de efectuar modalidades de teleeducación y teletrabajo nos ha obligado a poner mayor énfasis en la conectividad para que estos servicios no se vean paralizados.

El uso de la tecnología, durante estas semanas, ha significado la saturación de la red de internet y la frustración de muchas familias peruanas por no contar con acceso a la conectividad. En el Perú, solo el 29.8% (INEI, 2019) de hogares accede a ella, siendo las regiones como Pasco, Cajamarca, Apurímac, Puno, Huancavelica y Amazonas con menos conectividad a Internet, tan solo un 10% de hogares, además de que ocupan los últimos lugares en el Índice de Competitividad Regional 2019 según el Instituto Peruano de Economía.

Asimismo, de acuerdo a la última Encuesta Nacional de Hogares realizada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el 42% de las zonas rurales de la selva peruana no cuentan con energía eléctrica, frente a las zonas rurales de la costa y sierra, que cuenta con el servicio en un 78.5% y 72.4%, respectivamente. Lo que para algunos la educación[4] virtual y el trabajo remoto vendría a ser una buena oportunidad para potenciar la calidad de enseñanza, para otros, podría llegar a convertirse en un obstáculo de superación.

Por lo señalado, impulsar inversión pública, pero sobre todo privada es de suma importancia, el PNIC ofrece proyectos ya priorizados como Instalación de Banda Ancha para la conectividad integral y Desarrollo Social de la región Lima, La Libertad, Amazonas, Piura, Cajamarca, de las cuales tres están en fase de ejecución contractual, una en transacción y otra en expediente técnico, por lo que su pronto desarrollo sería muy conveniente.

En el sector salud, la gestión de inversión pública es muy ineficiente. Nos enfrenta a una insuficiente capacidad para atender la demanda, las condiciones físicas son inadecuadas desde el nivel más básico de atención. De acuerdo al Minsa, el 55% de establecimientos de salud del primer nivel de atención (Minsa, 2020, pág. 16) y el 95.83% de los laboratorios regionales (Minsa, 2020, pág. 28) operan con capacidad instalada inadecuada.

Por ello, considero que para los hospitales nuevos se debe impulsar su ejecución mediante APP en modalidad bata blanca, trasladando su gestión e implementación al privado para garantizar a la ciudadanía la ejecución total, por otro lado, para los ya existentes, podrían evaluar APP bata verde.

En otro orden de ideas, considero que dicho plan de acción tendrá también la misión de reforzar un concepto que el PNIC ya hace referencia, esto es, a la INFRAESTRUCTURA RESILIENTE[5]. En las siguientes líneas, analizaré por qué este tipo de infraestructura debe tomar protagonismo en los proyectos que ya están en tránsito y en los próximos.

La infraestructura resiliente se entiende como la capacidad de los sistemas para funcionar y satisfacer las necesidades de los ciudadanos durante y después de un peligro natural; es decir, tiene como objetivo reducir las consecuencias que traería las interrupciones de infraestructura esencial en salud, educación, energía, agua, saneamiento y transporte. Con esto quiero decir que su reforzamiento sería idóneo en la medida que se plantee con mayor interés; es decir, al garantizar una construcción reforzada y un mantenimiento adecuado de los activos ya existentes permitirá, ante otro posible caso fortuito (desastre natural), un menor gasto para recuperar dicha infraestructura y la continuidad de los servicios para aquellos que más lo necesitan, de igual manera evitará reducir las oportunidades de empleo, la obstaculización del acceso a la salud y la educación y, por ende, que no se limite el crecimiento económico. En esta crisis, no nos podemos dar el lujo de gastar más, sino de gastar mejor, obteniendo lo necesario en excelentes condiciones.

Para reforzar la importancia de ese aspecto, me atrevo a citar un informe del Banco Mundial y el Fondo Mundial para la Reducción y Recuperación de Desastres que considera que el beneficio neto de construir una infraestructura más resistente en países de ingresos bajos y medianos sería de $4.2 billones, con un beneficio de $4 por cada $1 invertido (Banco Mundial, 2019). Considerando ese Informe, el Perú debe proyectarse a invertir en regulación y planificación de las primeras etapas del diseño de un proyecto y en el mantenimiento para conseguir una infraestructura sólida, rentable y urgente para que pueda superar significativamente cualquier situación que pueda afectar su crecimiento económico.

Comparto lo dicho por David Mallpass, actual presidente del grupo del Banco Mundial:

La infraestructura resiliente no se trata solo de carreteras, puentes o centrales eléctricas. Se trata de las personas, los hogares y las comunidades para quienes esta infraestructura de calidad es un salvavidas para una mejor salud, una mejor educación y mejores medios de vida. Invertir en infraestructura resiliente se trata de desbloquear la economía oportunidades para las personas.

Claro está que como consecuencia del impacto del Covid-19, el PNIC deberá ser reevaluado para continuar con la culminación de los proyectos priorizados en base a un nuevo cronograma de ejecución, teniendo que buscar caminos más sofisticados de apalancamiento, ya que se cuenta con menos presupuesto público; un claro ejemplo es que el pasado 16 de abril Perú emitió bonos globales en los mercados internacionales por un monto total de US$3.000 millones (CNN, 2020). Esta exitosa emisión es un reconocimiento del mercado a la fortaleza fiscal del Perú y confirma la confianza de los inversionistas extranjeros en el país.

  1. Conclusiones

Para mitigar los daños ocasionados por el Covid-19, es necesario que Perú replique experiencias exitosas para no seguir con déficit en los servicios. La inversión en infraestructura jugará un rol muy importante, con esto quiero decir que se debe reactivar iniciativas que beneficien a los sectores más golpeados por esta pandemia, como también los sectores más resilientes, energía, agua, saneamiento y transporte, los cuales pueden ser tomados del portafolio de proyectos que tiene el PNIC, el cual lo convierte como una herramienta efectiva de resiliencia para lograr afrontar la crisis en la que nos encontramos, desde esa aristas podemos proponer paquetes de proyectos e iniciativas bajo la modalidad APP para dicho sectores, cuyo objetivo en particular es dotar de infraestructura y equipamiento asegurando el mantenimiento de los mismos, lo que garantizará la calidad de los servicios. De igual forma, la simplificación y promoción de los proyectos de Obras por Impuestos; claro está que la efectividad depende en gran parte de la comunicación institucional del Gobierno Central, Gobierno Regional, lo cual debe ser mejorado. Asimismo, gracias a los PMO y BIM, se podrá gestionar proyectos en sectores sociales y mejorar sus expedientes y procesos.

Bibliografía

CNN. (abril de 2020). Perú emite bonos para enfrentar la pandemia. Obtenido de https://cnn.it/3bEGlPS

INEI. (octubre de 2019). Hogares que acceden al servicio de internet, según ámbito geográfico 2008- 2018. Obtenido de https://bit.ly/356JLbN

INEI. (Febrero de 2020). Construcción. Obtenido de https://bit.ly/3bExptO

INEI. (febrero de 2020). Informe Técnico del Comportamiento de la Economía Peruana en el Cuarto Trimestre de 2019. Obtenido de https://bit.ly/3bExptO

Minsa. (2020). Diagnóstico de Brechas de Infraestructura y Equipamiento del Sector Salud, Tabla 6. Obtenido de https://bit.ly/2VAQM16

Minsa. (2020). Tabla 15. Articulación de la Programación Multianual de Inversiones (PMI) con los objetivos estratégicos. Obtenido de https://bit.ly/2VAQM16

Peruano, G. (julio de 2019). Valor de la brecha de acceso básico a infraestructura (corto y largo plazo). Obtenido de https://bit.ly/2W3V7cu

Stéphane Hallegatte, Jun Rentschler y Julie Rozenberg Lifelines. (2019). Banco Mundial. Obtenido de https://bit.ly/2Y3xPWv


Imagen obtenida de https://bit.ly/2xadOm7

[1] Aprobado mediante Decreto Supremo 238-2019-EF.

[2] El PNIC está enmarcado dentro del Política Nacional de Competitividad y Productividad, aprobado mediante Decreto Supremo 237-2019-EF, la cual establece como uno de sus nueve objetivos prioritarios el dotar al país de infraestructura económica y social de calidad.

[3] Con la ejecución de esos proyectos se logrará también cerrar en una década cerca del 30% de la brecha de largo plazo.

[4] Instituto Peruano de Economía (IPE) advierte que de las 62 mil escuelas públicas que existen en el país, 34 mil no cuentan con los tres servicios básicos: agua, desagüe y electricidad.

[5] Responde al 9no Objetivo de Desarrollo Sostenible de la Organización de las Naciones Unidas (ONU),  cuya meta es desarrollar infraestructuras fiables, sostenibles, resilientes y de calidad, incluidas infraestructuras regionales y transfronterizas, para apoyar el desarrollo económico y el bienestar humano.

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