El Estado de Emergencia ¿Qué es? ¿Qué implicancias tiene?: A propósito del caso de Huánuco y Arequipa

Mediante Decreto Supremo N° 039-2015-PCM del 22 de mayo de 2015, el Poder Ejecutivo declaró el estado de emergencia por peligro inminente ante inundación, en los centros poblados de San Pablo y de Topa, distrito de Daniel Alomía Robles, provincia de Leoncio Prado, departamento de Huánuco, por el plazo de 60 días calendario

Al día siguiente, mediante Decreto Supremo N° 040-2015-PCM,  se declaró el estado de emergencia en los distritos de Matarani, Mollendo, Mejía, Punta de Bombón, Dean Valdivia, La Curva, El Arenal, Cocachacra y Valle del Tambo, de la provincia de Islay, departamento de Arequipa.

¿Qué significa estar bajo Estado de Emergencia? ¿El ejercicio de los derechos fundamentales de cada persona seguirá siendo el mismo? ¿Por cuánto tiempo se mantendrá dicha situación?

El presente editorial tiene por finalidad aportar un marco normativo general y específico de los principales aspectos que se deben tomar en cuenta para tratar un régimen de excepción. Este marco estará definido, principalmente, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Con estas herramientas se espera que el lector pueda estar en una mejor posición para analizar los Estados de Emergencia decretados recientemente

1. Marco Normativo Nacional e Internacional de los regímenes de excepción.-

De acuerdo al artículo 137° de la Constitución Política del Perú de 1993, el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede decretar, por plazo determinado, en todo el territorio nacional, o en parte de él, y dando cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente:

“1. Estado de emergencia, (…) en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad, puede restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y 12 del artículo 2º y en el inciso 24, apartado f del mismo artículo. En ninguna circunstancia se puede desterrar a nadie. El plazo del estado de emergencia no excede de sesenta días. Su prórroga requiere nuevo decreto. En estado de emergencia las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno si así lo dispone el Presidente de la República.

2.Estado de sitio, en caso de invasión, guerra exterior, guerra civil, o peligro inminente de que se produzcan, con mención de los derechos fundamentales cuyo ejercicio no se restringe o suspende. El plazo correspondiente no excede de cuarenta y cinco días. Al decretarse el estado de sitio, el Congreso se reúne de pleno derecho. La prórroga requiere aprobación del Congreso”[1].

Tal y como se puede observar, la Constitución es clara al mencionar los supuestos de hecho que habilitan el establecimiento de cada uno de los regímenes de excepción, así como las restricciones de derechos que podrían suscitarse.

Sin embargo, los mismos no sólo poseen un respaldo constitucional, sino que además, también encuentran justificación en el Derecho Internacional.

En primer lugar, la justificación de los regímenes de excepción se encuentra estipulada en el artículo 27° de la Convención Americana de Derechos Humanos[2]. Este dispositivo prevé la posibilidad tomar de que el Estado tome las medidas necesarias cuando, en resumidas cuentas, exista un contexto de guerra, peligro público, o de otra emergencia nacional.

En segundo lugar, la justificación de las restricciones a los derechos fundamentales como consecuencia del establecimiento de un régimen de excepción, deben efectuarse proporcional y racionalmente. Así lo establece, también la Convención Americana de Derechos Humanos en el artículo antes citado.

Ahora bien, la justificación y límites antes mencionados también han sido recogidos y abordados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. La Sentencia del  Pleno Jurisdiccional del 9 de setiembre de 2009 recaída en el Expediente N° 00002-2008-PI/TC[3], establece lo siguiente en relación al régimen de excepción:

“El artículo 137º de la Constitución hace una lista general de situaciones que ameriten decretar los estados de excepción refiriéndose a los casos de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. A su vez, el artículo 27º de la Convención Americana de Derechos Humanos autoriza la suspensión de garantías en los casos de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación y siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

Como se puede observar, la declaratoria de un estado de excepción depende del análisis de cada caso concreto por parte de la autoridad competente. El estado de excepción es, por su propia naturaleza, una decisión jurídico-política empleada como un mecanismo de último recurso, puesto que la función de un régimen jurídico es prever las situaciones de conflicto social y dar respuesta a ello en un ambiente de normalidad. Solamente en casos extremos es que este mecanismo debe ser empleado.

La restricción o suspensión del ejercicio de determinados derechos está fundamentada si es que ésta se considera como el medio para hacer frente a situaciones de emergencia pública con el fin de salvaguardar los principios democráticos y de un estado de derecho, siempre y cuando estén justificados a la luz de la Constitución y tratados, especialmente el artículo 27º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos referido a la suspensión de derechos.

Tomando en cuenta la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), a la que el Estado peruano se encuentra vinculado por medio de los artículos 3º, 55º y la IV Disposición Final y Transitoria de la Constitución, así como por el artículo V del título Preliminar del Código Procesal Constitucional, se debe subrayar que “dentro de los principios que informan el sistema interamericano, la suspensión de derechos no puede desvincularse del ejercicio efectivo de la democracia representativa a que alude el artículo 3º de la Carta de la OEA. Esta observación es especialmente válida en el contexto de la Convención, cuyo Preámbulo reafirma el propósito de consolidar en este continente, dentro del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre”. (Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión  Consultiva OC-8/87 del  30 de enero de 1987. Serie A N.º 8, fundamento 18)”.

Como puede observarse, los regímenes de excepción no sólo gozan de justificación constitucional, sino que además, cuentan con respaldo del Derecho Internacional Público.

En palabras de los profesores Carlos  Blancas  Bustamante,  Marcial  Rubio Correa y  César Landa:

“(…) la normatividad jurídica que regula la constitución, vida y acción del Estado supone, como premisa para su aplicación, una situación de normalidad y equilibrio político, social y económico, tanto en el ámbito nacional como internacional. Ahora bien, cuando dicha situación de regularidad plenaria desaparece o se ve alterada como consecuencia de factores perturbadores de diversa índole, al Estado se le hace difícil –e incluso hasta imposible- actuar con arreglo a sus normas ordinarias, las que se revelan ineficaces para afrontar una situación imprevista que puede poner en serio peligro la existencia misma del cuerpo político, la plenitud del ejercicio del poder o el goce duradero de los derechos constitucionales” (Derecho constitucional general. Lima: Fondo Editorial PUCP, 1992).

En suma, la existencia de regímenes de excepción se traduce en competencias especiales que asume el jefe del Ejecutivo, para poner fin, por medios jurídicos,  a la situación de excepción que se ha producido, o para precaverse de ella en caso de que sea inminente. Esto implica una regulación constitucional ad hoc destinada a controlar la anormalidad.

Por un lado, que ni las normas ni tratados con rango de ley o dispositivos infralegales puedan negar la existencia de estos regímenes. Por otro lado, tal existencia y materialización requiere una coordinación con el ejercicio y respeto por los derechos fundamentales de las personas.

2. Requisitos y Características de los Regímenes de Excepción.-

Ahora bien, existen ciertos requisitos de ineludible verificación para que se pueda configurar un régimen de excepción. Asimismo, tales regímenes se diferenciarán de cualquier otra decisión por una serie de marcadas características. Ambos han sido establecidos por el Tribunal Constitucional[4].

Respecto de los requisitos, existen dos condiciones para que dichos regímenes cuenten con legitimidad:

“a) Que su otorgamiento se produzca cuando se acredite que el orden institucional y la seguridad del Estado se encuentran en severo peligro. En ese contexto, deben haberse presentado condiciones políticas, sociales y económicas o de fuerza mayor provenientes de la naturaleza, que no pueden ser controladas a través de los medios ordinarios con que cuenta el Estado.

 b) Que la aplicación de las medidas extraordinarias tenga carácter temporal, es decir, que no se extienda más allá del tiempo estrictamente necesario para el restablecimiento de la normalidad constitucional y, por tanto, de la vigencia rediviva de la normalidad ordinaria del Estado”.

Respecto de las características, la jurisprudencia constitucional las ha indicado al detalle:

“a) Concentración   del   poder,  con    permisión    constitucional,   en   un  solo  detentador – normalmente el jefe del Ejecutivo–, (…).

 b)  Existencia o peligro inminente de una  grave  circunstancia  de anormalidad, cuyo origen puede ser de naturaleza político-social, o deberse a situaciones de fuerza mayor o a crisis económicas (…)

 c) Imposibilidad de resolver las situaciones de anormalidad a través del uso de los procedimientos legales ordinarios.

 d) Transitoriedad del régimen de excepción (…)

 e) Determinación espacial del régimen de excepción (…)

 f) Restricción transitoria de determinados derechos constitucionales.

 g) Aplicación, con criterio de proporcionalidad y razonabilidad, de aquellas medidas que se supone permitirán el restablecimiento de la normalidad constitucional (…)

 h) Finalidad consistente en defender la perdurabilidad y cabal funcionamiento de la organización político-jurídica. 

i) Control jurisdiccional expresado en la verificación jurídica de la aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo o suspensivo de los derechos fundamentales de la persona, y en el cumplimiento del íter procedimental exigido por la Constitución para establecer su decretamiento; así como en el uso del control político parlamentario para que se cumplan los principios de rendición de cuentas y de responsabilidad política”.

Uno de los aspectos que merecen ser destacados es aquel referido a la temporalidad o transitoriedad del régimen de excepción. Su configuración así como las medidas que se adoptan para controlar la anormalidad no son permanentes, sino tan sólo responderán al espacio de tiempo que requiera la atención del problema.

La prolongación indebida e inexcusable del régimen de excepción, además de desvirtuar su razón de ser, vulnera la propia autoridad política, ya que, como señala el profesor Carlos Sánchez Viamonte “lo único que hace tolerable la autoridad, más allá de su carácter representativo, es su carácter de servicio público y las limitaciones que impiden desnaturalizarla” (La libertad y sus problemas. Buenos Aires: Bibliográfica Argentina).

3. El Estado de emergencia decretado

Los Decreto Supremo N° 039-2015-PCM y 040-2015-PCM responden ante necesidades completamente distintas. El primero, se ha dictado con la finalidad de prevenir, controlar y mitigar cualquier afectación que genere el riesgo de inundación. El segundo, se ha dictado con la finalidad de controlar la ola de violencia desatada la provincia de Islay.

Como puede observarse, la causa del primer decreto supremo es más comprensible y palpable que la causa del segundo decreto. Y es que, en el segundo caso la justificación del estado de emergencia parte del resquebrajamiento del orden interno, y no por el riesgo de una catástrofe natural.

Sin embargo, ¿qué debe entenderse por orden interno? Este concepto se refiere a aquella situación de normalidad ciudadana que se acredita y mantiene dentro de un Estado, cuando se desarrollan diversas actividades individuales y colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos. En otras palabras, tranquilidad, paz, sosiego dentro del territorio nacional.

Como expone el Instituto de Altos Estudios Policiales el orden interno “(…) permite que las autoridades ejerzan sus competencias y atribuciones, y las personas sus derechos y libertades, garantizando la existencia, estabilidad y soberanía del Estado; con la finalidad de asegurar la coexistencia pacífica en general y, consecuentemente, permitir el logro del fin supremo del Estado y la sociedad” (El INAEP y el orden interno. En revista Orden Interno N.° 1, 1994).

Para el Tribunal Constitucional, en la Sentencia del 16 de marzo de 2004, recaída en el Expediente N° 0017-2003-AI/TC, el orden interno es sinónimo de orden policial. Éste debe comprender tres aspectos: (i) seguridad ciudadana, (ii) estabilidad de la organización política y (iii) resguardo de instalaciones y servicios públicos esenciales.

Recientemente, el presidente Ollanta Humala ha señalado que la intención que está detrás del estado de emergencia decretado en Islay, es para garantizar la paz[5]. Asimismo, el Ministro de Justicia, Gustavo Adrianzén, sostiene que esta es la única forma de reestablecer el orden quebrado por las protestas contra el proyecto Tía María[6].

Está en manos del lector iniciar su propio análisis: ¿Realmente el estado actual en dichas zonas amerita el dictado de un estado de emergencia? ¿Es que acaso los mecanismos ordinarios no son suficientes para controlar la situación de violencia? Estamos seguros que surgirán diversas respuestas. Pero de lo que no podemos dudar, es que cualquier justificación deberá ceñirse a lo ya establecido por el Tribunal Constitucional.

[1]        El régimen de excepción por estado de emergencia o de sitio también fue previsto en la Constitución Política de 1979, antecedente inmediato a la constitución vigente.

[2]        Artículo 27°.- En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. (…)”

[3]        La referida sentencia podrá encontrarse en el siguiente enlace web: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/00002-2008-AI.html

[4]        Véase en la Sentencia del 16 de marzo de 2004, recaída en el Expediente N° 0017-2003-AI/TC. Para mayores detalles, el lector podrá encontrar la sentencia completa en el siguiente enlace web: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/00017-2003-AI.html

[5]        Véase en: http://elcomercio.pe/politica/gobierno/estado-emergencia-islay-garantizar-paz-noticia-1813343?ref=flujo_tags_1924&ft=nota_1&e=titulo

[6]        Véase en: http://elcomercio.pe/politica/gobierno/estado-emergencia-trago-amargo-permitira-curarnos-noticia-1813306?ref=flujo_tags_1924&ft=nota_5&e=titulo