Escrito por Mario Reyes.
En los últimos años, hemos visto un incremento en la cantidad de proyectos que buscan impulsar la adjudicación y titulación de predios rurales, los cuales revisten especial importancia para el desarrollo de actividades agropecuarias en la región.[1]
Esta situación, sin embargo, genera un potencial conflicto entre el ejercicio del derecho de propiedad de los titulares de los referidos predios, y otros bienes jurídicamente tutelados que son relevantes a nivel constitucional, como lo son el medio ambiente y los recursos naturales.
En ese sentido, a través del presente artículo, propongo un enfoque comparativo que presenta del conflicto que he descrito en el párrafo anterior, presentando especial énfasis en el desarrollo del marco normativo que tutela a los recursos forestales en el Perú
El derecho de propiedad en la Constitución de 1979 y en la Constitución de 1993
El derecho de propiedad se encuentra reconocido como un derecho fundamental de la persona en la Constitución de 1993, conforme al siguiente detalle:
“Toda persona tiene derecho:
(…)
-
- A la propiedad y a la herencia. (…)” [1]
En dicha línea, la Constitución agrega:
“El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio (…).[2]
Tal como se puede apreciar del texto citado, la Constitución establece la inviolabilidad del derecho a la propiedad y restringe las causas excepcionales que pueden limitar al mismo. Asimismo, establece el deber del propietario de ejercer su derecho de conformidad con el bien común y dentro de los límites de la ley.
Al respecto, cabe señalar que el artículo 127 de la Constitución de 1979 establecía un mayor alcance en cuanto a los limitantes que podían imponerse al ejercicio del derecho de propiedad, en tanto que establecía lo siguiente:
“Artículo 127.- La ley puede, por razón de interés nacional, establecer restricciones y prohibiciones especiales para la adquisición, posesión, explotación y transferencia de determinados bienes por su naturaleza, condición o ubicación.”
Como puede observarse, a través de dicho artículo, se establecía la posibilidad de que una ley, por razones de interés nacional, pueda establecer restricciones y prohibiciones para el ejercicio del derecho de propiedad. En ese sentido, únicamente bastaba la dación de una ley que tuviera dicha naturaleza para que la restricción al dicho derecho estuviera plenamente legitimada.
En relación a los límites legales que pueden imponerse contra el ejercicio de la propiedad, es de mencionar que el Tribunal Constitucional ha definido un parámetro para que las mismas sean consideradas constitucionales. Así, por ejemplo, se ha establecido lo siguiente:
“Entonces cabe enfatizar que las restricciones admisibles para el goce y ejercicio del derecho de propiedad deben: a) estar establecidas por ley; b) ser necesarias; c) ser proporcionales; y d) hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática. En conclusión el derecho de propiedad solamente puede ser materia de restricciones por las causas y finalidades señaladas en la propia Constitución”.[3]
Por último, resulta relevante mencionar que la Constitución de 1979, en comparación con la Constitución de 1993, preveía una mayor regulación al ejercicio del derecho de propiedad. En ese sentido, por un lado, ampliaba las causas de privación del derecho de propiedad, estableciendo que las causas de necesidad y utilidad pública o de interés social, declaradas conforme a ley, podían ser elementos legitimadores de una expropiación.[4] Por otro lado, en el artículo 124, se planteaba que la propiedad obliga a usar los bienes en armonía con el interés social, y que el Estado promovía el acceso a la propiedad en todas sus modalidades[5]. Cabe mencionar que dichas disposiciones no han sido previstas en la Constitución de 1993.
El derecho de propiedad sobre predios rústicos en el Código Civil de 1984
El Código Civil establece la definición del derecho de propiedad:
“La propiedad es el poder jurídico que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Debe ejercerse en armonía con el interés social y dentro de los límites de la ley.” [6]
Sin perjuicio de lo anterior, cabe mencionar que en el derogado artículo 883 de dicho cuerpo normativo, se establecía que los derechos reales sobre los predios rústicos se regían por la legislación de la materia.
Ahora bien, dicha disposición fue derogada el 01 de agosto de 1991 con la entrada en vigencia del Decreto Legislativo No. 653. Con ello, se estableció que la propiedad sobre tierras rusticas seria regulada tanto por ley especial como por las disposiciones del Código Civil.
Por otro lado, en relación al tratamiento de los bienes integrantes según el Código Civil, es de mencionar que la referida norma define como bienes integrantes todo aquello “que no puede ser separado sin destruir, deteriorar o alterar el bien”. Asimismo, se ha establecido que los bienes integrantes no pueden ser objeto de derechos singulares.[7]
Asimismo, se ha establecido que las partes integrantes siguen la condición del bien principal, salvo que una ley especial permita su diferenciación o separación.[8]
Cabe mencionar que el Código Civil fue promulgado durante la vigencia de la Constitución de 1979. Por ello, muchas de sus disposiciones guardan mayor conformidad con lo dispuesto en dicho cuerpo normativo que en la actual Carta Magna.
Ello puede observarse en la redacción del artículo 925 del Código Civil, que postula que “las restricciones legales de la propiedad establecidas por causa de necesidad y utilidad públicas o de interés social no pueden modificarse ni suprimirse por acto jurídico”.
Por último, resulta relevante mencionar que los bosques son, por su propia naturaleza, bienes inmuebles: no están enumerados expresamente, pero se hallan comprendidos en el inciso 11 del artículo 885 del Código Civil. Aunque si se considera que también comprenden a las tierras de uso forestal, quizás encuadraría en el inciso 1 del mismo numeral, que tipifica como inmueble al subsuelo.
El régimen forestal en la Constitución de 1979 y en la Constitución de 1993
En la presente sección, analizaremos cual es el tratamiento legal de los recursos forestales según el ordenamiento legal peruano, a efectos de determinar posteriormente como se interrelaciona con el ejercicio del derecho de propiedad.
La Constitución de 1993 prescribe que el Estado determina la política nacional del ambiente, así como promueve el uso sostenible de sus recursos naturales y especialmente el desarrollo sostenible de la Amazonía[9].
En ese sentido, según el artículo 68 de la Carta Magna, el Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas.
Asimismo, la Constitución de 1993 establece que los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación; pero, el Estado es soberano en su aprovechamiento, por eso los otorga en concesión de conformidad con una ley orgánica[10].
Por ello, al ser los bosques recursos naturales, los mismos integran el patrimonio de la Nación, según dispone la Constitución de 1993, pero no se afirma si dicha disposición implica si los mismos son propiedad del Estado o no.
Por el contrario, la Constitución de 1979 sí definía que los recursos naturales pertenecían al Estado, conforme al siguiente detalle:
«Artículo 118.- Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio dé la Nación.»
Los minerales, tierras, bosques, aguas y, en general, todos los recursos naturales y fuentes de energía, pertenecen al Estado. La ley fija las condiciones de su utilización por éste y de su otorgamiento a los particulares. (el subrayado ha sido añadido)
Adicionalmente, la Constitución de 1979 añadía dos disposiciones referidas a la conservación del ambiente y al desarrollo de la Amazonía, estableciendo que los mismos constituían deberes fundamentales del Estado.
La Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales – Ley No. 26821
Ley Orgánica de Recursos Naturales, Ley No. 26821 (en adelante, la “LORN”), entro en vigencia el 25 de junio de 1997, y es la norma que, tal y como hemos detallado en el párrafo 64 del presente informe, establece el marco general para su aprovechamiento y concesión de los recursos naturales. En ese sentido, en el artículo 8 de la referida norma se establece que es deber del Estado velar para que el otorgamiento del derecho de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se realice en armonía con el interés de la Nación, el bien común y dentro de los límites de la ley.[11]
En relación a ello, cabe mencionar que la LORN ofrece un listado de los elementos que pudieran ser considerados como recursos naturales, especificando que la diversidad biológica, tales como las especies de flora (dentro de los cuales se encuentran los bosques) pertenecen a esta categoría, y, por tanto, se encuentran reguladas por la mencionada ley.
Asimismo, sobre las autorizaciones emitidas para el aprovechamiento de los recursos naturales, se establece lo siguiente:
“Artículo 24.- Las licencias, autorizaciones, permisos, contratos de acceso, contratos de explotación y otras modalidades de otorgamiento de derechos sobre recursos naturales, contenidas en las leyes especiales tiene los mismos alcances que las concesiones contempladas en la presente ley, en lo que les sea aplicable.”
La Ley Forestal y de Fauna Silvestre
La primera Ley Forestal y de Fauna Silvestre, dada mediante Decreto Ley No. 21147, estuvo vigente desde el 13 de mayo de 1975 hasta el 16 de julio de 2000.
La misma establecía en su artículo 1 lo siguiente:
«Artículo 1.- Los recursos forestales y la fauna silvestre son del dominio público y no hay derechos adquiridos sobre ellos.»
A esos efectos, podría considerarse que el recurso forestal era de dominio absoluto del Estado, no cabiendo la posibilidad de que privados pudieran ejercer derecho de propiedad alguno sobre dichos recursos.
Asimismo, resulta relevante mencionar que, conforme al artículo 3 de la referida ley, no solo se consideraba a los bosques y componentes de la flora silvestre como recursos forestales, sino que dicha categoría se extendía hasta abarcar incluso a las tierras cuya capacidad de uso mayor es forestal.
En relación con lo anterior, inclusive en el artículo 5 de la citada norma, se establecía lo siguiente:
«Artículo 5.- Las tierras cuya capacidad de uso mayor es forestal no podrán ser utilizadas con fines agropecuarios cualquiera que sea su ubicación en el territorio nacional.»
No obstante ello, resulta llamativo que en el Reglamento de dicha norma, aprobado mediante Decreto Supremo No. 158-77-AG, en el artículo referido a las infracciones en materia forestal, únicamente se previera como infracción de la flora declarada en vela, no estando prescrito per se el desbosque.
Dicha norma fue sustituida en el año 2000 por la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley No. 27308.
La nueva ley se propuso promover la conservación, la protección, el incremento y el uso sostenible del patrimonio forestal dentro del territorio nacional, integrando su manejo con el mantenimiento y mejora de los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre, en armonía con el interés social, económico y ambiental de la Nación; así como impulsar el desarrollo forestal, mejorar su competitividad, generar y acrecentar los recursos forestales y de fauna silvestre y su valor para la sociedad.[12]
En principio, la ley estatuye en sus normas preliminares que «el Estado ejerce el dominio eminencial sobre los recursos del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación, así como sobre sus frutos y productos en tanto no hayan sido legalmente obtenidos».[13]
La referida norma añadió ademas, dentro de sus disposiciones, el requisito de obtener una autorización por parte de una autoridad gubernamental para el desarrollo de la actividad de desbosque, de acuerdo al siguiente artículo:
“Artículo 17.- Desbosques con fines diferentes al forestal
Los titulares de contratos de operaciones petroleras, mineras, industriales o de cualquier otra naturaleza, que realicen sus actividades dentro del ámbito de bosques o zonas boscosas, requieren autorización del INRENA para realizar desbosques en dichas áreas, de acuerdo a lo establecido en el reglamento.”
Finalmente, en el año 2011 se publicó la Ley No. 29763, que aprobó la actual Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
Dicha norma introdujo la figura de la autorización de cambio de uso de suelo[14], definiendo la misma como el permiso que se requiere para realizar el desbosque en predios privados cuya cobertura vegetal contenga masa boscosa.
Asimismo, se ha definido que le desbosque consiste en el retiro de la cobertura forestal mediante cualquier método que conlleve la pérdida del estado natural del recurso forestal. En ese sentido, la realización de dicha actividad requiere de la autorización del Serfor o de la autoridad regional competente.[15]
Cabe preguntarse si a la luz de la vigente legislación forestal todas las plantaciones integran el patrimonio forestal de la Nación: En el Perú, hoy por hoy, se ha variado sustancialmente el criterio de la legislación derogada. La norma en vigor reconoce que no son parte de este patrimonio forestal de la Nación aquellas plantaciones forestales en predios privados y comunales.
*Vista del distrito de Santa Rosa de la Yunga, provincia de Jaen, en el departamento de Cajamarca.
[1] Andina. “San Martín impulsa proyectos productivos agrarios y titulación de predios rurales”. En:
[2] Constitución de 1993, artículo 2, inciso 16.
[3] Constitución de 1993, artículo 70.
[4] Fundamento 8 de la STC 05614-2007-AA
[5] Constitución de 1979, artículo 125.
[6] Constitución de 1979, artículo 124.
[7] Código Civil, artículo 923.
[8] Código Civil, artículo 887.
[9] Código Civil, artículo 889.
[10] Constitución de 1993, artículos 67 y 69.
[11] Constitución de 1993, artículo 66.
[12] Ley No. 26821, artículo 8.
[13] Ley No. 27308, artículo 1.
[14] Ley No. 27308, artículo II, inciso 8 del Título Preliminar.
[15] Ley No. 29763, Artículo 38.
[16] Ley No. 29763, Artículo 36.
