Jhojan Cristhian M. Terrones Jancco (*)
I. INTRODUCCIÓN
El presente trabajo tiene por objeto brindarles algunos alcances básicos sobre el régimen de control jurisdiccional que ejerce el Poder Judicial a través del Proceso Contencioso Administrativo sobre las actuaciones y omisiones de las entidades de la administración pública sujetas al derecho administrativo.
De esta manera, a fin de comprender los fundamentos jurídicos del Proceso Contencioso Administrativo, he desarrollado brevemente el marco constitucional que lo regula, las actuaciones y omisiones que son materia de impugnación por los administrados y el objeto que tiene dicho proceso.
II. CONSIDERACIONES GENERALES DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
El proceso contencioso administrativo (en adelante, PCA) nace del principio de división de poderes y, en concreto, del sistema de “frenos y contrapesos” (cheks and balances) entre los poderes públicos. Si bien es cierto que el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y locales administran el país, debemos de recordar que la administración pública es un conjunto de organismos e instituciones que ejercen la función administrativa estatal, a fin de ejecutar y desarrollar las políticas de Estado establecidas por el Ejecutivo y los demás poderes del Estado. De esta manera, el Poder Judicial es el Poder encargado de controlar que dichas autoridades ejerzan función administrativa de acuerdo a lo que establezcan las leyes y el derecho (Huapaya, 2019, p.24 – 30).
Tradicionalmente, el PCA en el Perú se entendía como un instrumento para evaluar la legalidad en sentido formal de los actos administrativos que emitían las diversas entidades de la administración pública (Moron, 2024, p. 12). Así, el PCA se caracterizaba como una de las técnicas o instrumentos de control sobre la administración pública que tenía por finalidad última la defensa de los derechos e intereses legítimos de cada ciudadano, en tanto se pretendía garantizar que toda actuación de la administración se encuentre sometida al principio de legalidad y que, en caso de quebrantamiento, se produzca la consecuente sanción jurídica (Bermejo Vea, 1997, p. 362). En esa medida, el PCA se constituía como un mecanismo de control externo de la actuación administrativa por los órganos jurisdiccionales, mientras que los recursos administrativos eran calificados como medios de control interno, también denominados de autocontrol de la administración pública (Danos, 2000, p.74).
Conforme iba evolucionando el marco normativo de la materia y el enfoque de control jurisdiccional sobre las actuaciones administrativas, las facultades de control de la administración pública se fueron ampliando, buscando un mecanismo de control de poder y arbitrariedad en su funcionamiento (Dromi citado en Indacochea, 2008, p. 291). Así, en el marco de un Estado Constitucional, se amplía la concepción del PCA, dotándolo de una naturaleza jurisdiccional. Surge así el PCA de “plena jurisdicción”, el cual busca el control de la actividad administrativa y la tutela de las situaciones jurídicas individualizadas de los administrados (Danós citado en Morón, 2024, p. 12).
Entendemos entonces que, se supera la noción del PCA como un procedimiento meramente revisor, concediéndole ahora garantías y calificándolo como un proceso estrictamente jurisdiccional, en el cual se deben de respetar todos los derechos fundamentales (primordialmente, el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva). Es así que, a partir de esta nueva concepción, el administrado puede solicitar la tutela de los derechos e intereses reconocidos por el ordenamiento jurídico. En ese sentido, los jueces al tener plena jurisdicción, se encuentran en la capacidad de reconocer derechos al justiciable, estimar pretensiones indemnizatorias y ordenar a la administración pública que adopte las medidas necesarias para proteger las situaciones jurídicas reclamadas (Morón, 2024, p. 13).
III. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Conforme se ha señalado con anterioridad, el PCA encuentra su origen en el principio de división de poderes y en el sistema de frenos y contrapesos entre los poderes públicos, en tanto el Perú es una república democrática que se organiza bajo el principio de separación de poderes y de un Estado de Derecho [1], en el que los poderes públicos, a través de sus autoridades, se encuentran sometidos a la Constitución y a la Ley [2].
Al respecto, el artículo 148 de la Constitución Política del Estado ha dispuesto que el control judicial de las actuaciones y omisiones de la administración pública será ejercido por el Poder Judicial, en los siguientes términos:
“Artículo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa”.
De esta manera, a partir de lo dispuesto en los citados artículos, podemos concluir que el PCA encuentra fundamento constitucional en el modelo democrático y el principio de separación de poderes, lo cual irroga facultades de control a toda actuación y omisión de la administración pública por parte del Poder Judicial, el cual debe tutelar de manera irrestricta el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva [3].
IV. ACTUACIONES Y OMISIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES
El legislador peruano optó, a fin de impugnar las actuaciones y omisiones de la administración pública, por el sistema de “lista atenuada”. En dicho sistema primero se prevé un control universal de todo tipo de actuaciones administrativas, y luego, un catálogo no taxativo de actuaciones impugnables, como en Portugal y Argentina (Huapaya, 2019, p.52).
Sobre este punto, el artículo 4 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 011-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPCA), contempla como actuaciones y omisiones administrativas impugnables mediante el PCA, lo siguiente:
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- Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.
- El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública.
- La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
- La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.
- Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia.
- Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública.
De esta manera, el ordenamiento jurídico peruano dispone que a través del PCA se pueden impugnar las actuaciones y omisiones citadas en el artículo precedente ante el Poder Judicial, a fin de que este ejerza plena jurisdicción.
V. OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Considerando que la labor del Poder Judicial es la de realizar un control subjetivo o de plena jurisdicción de las actuaciones y omisiones de la administración pública, lo que se busca a través del PCA – plasmado en las pretensiones de la demanda-, se encuentra en lo dispuesto en el artículo 5 del TUO de la LPCA, de la siguiente manera:
-
- La nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
- El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
- La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo.
- Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
- La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, conforme al artículo 238 de la Ley Nº 27444, siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores.
Es importante precisar que el PCA resulta ser una suerte de medio para conseguir – el objeto- lo dispuesto en el artículo 5 del TUO de la LPCA. Así, el objeto del PCA se podrá conseguir a través de la pretensión procesal que el accionante formule en su demanda ante el Poder Judicial.
VI. TUTELA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A TRAVÉS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Conforme señalamos con anterioridad, el PCA ha pasado de un modelo contencioso objetivo a un modelo contencioso subjetivo, que busca el control jurídico de las actuaciones y omisiones administrativas, así como la efectiva tutela de los derechos de los administrados (Huapaya, 2019, p. 49). En efecto, se va imponiendo progresivamente una percepción distinta del PCA, en el que el análisis jurisdiccional no se limita a determinar si la administración actuó o no conforme a derecho, sino que apunta básicamente a establecer si en su quehacer dicha administración respetó los derechos fundamentales de los administrados. De esta manera, es que se instaura en el Perú un PCA que reclama ser uno subjetivo o de plena jurisdicción (Espinosa Saldaña, 2012, p. 12).
Siendo ello así, queda claro entonces que a través del PCA se pueden tutelar los derechos fundamentales de los justiciables. La idea es que los jueces materialicen la tutela de los derechos fundamentales de los administrados mediante sentencias resolviendo el fondo de la controversia y no solo limitarse a declarar la nulidad de las actuaciones u omisiones de la administración pública.
VII. CONCLUSIONES
VII.1. El PCA encuentra su origen en el principio de división de poderes y en el sistema de frenos y contrapesos entre los poderes públicos, en tanto el Perú es una república democrática que se organiza bajo el principio de separación de poderes, en el que los poderes públicos, a través de sus autoridades, se encuentran sometidos a la Constitución y a la Ley.
VII. 2. Tradicionalmente el PCA en el Perú se entendía como un instrumento para evaluar la legalidad en sentido formal de los actos administrativos que emitían las diversas entidades de la administración pública.
VII.3. En la actualidad, el PCA se encuentra dotado de garantías y es calificado como un proceso estrictamente jurisdiccional, en el cual se deben de respetar todos los derechos fundamentales (primordialmente, el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva). Es así que, a partir de esta nueva concepción, el administrado puede solicitar la tutela de los derechos e intereses reconocidos por el ordenamiento jurídico.
VII.4. El PCA de plena jurisdicción busca tanto un control de la actividad administrativa como una tutela de las situaciones jurídicas individualizadas de los administrados.
VII.5. A partir de lo dispuesto en los artículos 43, 45 y 148 de la Constitución Política del Estado, el PCA encuentra fundamento constitucional en un modelo democrático y el principio de separación de poderes, el cual irroga facultades de control a toda actuación y omisión de la administración pública ejercida por el Poder Judicial.
VII.6. El artículo 4 del TUO de la LPCA contempla las actuaciones y omisiones impugnables mediante el PCA.
VII.7.El objeto del PCA se podrá conseguir a través de la pretensión procesal administrativa que el accionante formule ante el Poder Judicial, a fin de que este realice el control sobre la función que ejerce la administración pública.
VII.8. En la actualidad, se viene imponiendo progresivamente la percepción subjetiva o de plena jurisdicción del PCA, en la cual el análisis jurisdiccional no se limita a determinar si la administración actuó o no conforme a derecho, sino que apunta básicamente a establecer si en su quehacer dicha administración respetó los derechos fundamentales de los administrados.
VIII. REFLEXIONES FINALES
VIII.1. Habiendo brindado algunos alcances básicos sobre los fundamentos jurídicos del PCA, debe quedar claro para todos los operadores de justicia, en especial para los jueces, que el PCA es de plena jurisdicción.
VIII.2. El PCA de plena jurisdicción implica que el análisis que efectúan los jueces no debe limitarse a determinar si la administración pública actuó o no conforme a derecho (control formal), sino que debe apuntar a establecer si esta respetó los derechos fundamentales de los administrados. En ese sentido, los jueces encuentran amparo legal y constitucional para pronunciarse sobre el fondo de la controversia que se plantea.
VIII.3. Los jueces cuentan con facultades suficientes para (i) determinar la existencia de vicios en la actuación administrativa, (ii) ordenar a las entidades de la administración pública el cese de actuaciones ilegales y el cumplimiento de obligaciones que le impone la ley; y, (iii) corregir los vicios que se encuentren en las actuaciones administrativas.
(*) Sobre el autor: Abogado y Maestro en Derecho Administrativo por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Socio fundador y co-líder del Área de Asuntos Públicos y Regulatorios de Terrones & Castillo Abogados Consultores. Se especializa en Regulación de Servicios Públicos, Derecho Regulatorio, Contratación Pública, Litigios Administrativos, Contencioso Administrativo y Derecho Administrativo en general.
Referencias normativas:
[1] “Artículo 43.- Estado democrático de derecho. Forma de gobierno: la República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes».
[2] “Artículo 45.- El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen. Ninguna persona, organización, Fuerza Armada, Policía Nacional o sector de la población puede arrogarse el ejercicio de ese poder. Hacerlo constituye rebelión o sedición»
[3] Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
(…)
- La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a
procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de
excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.
Bibliografía:
- Bermejo Vera, L. (1997). Derecho administrativo: Teoría y práctica (4ª ed.). Editorial Derecho.
- Danós Ordóñez, J. (2000). El proceso contencioso administrativo en materia tributaria. THEMIS Revista De Derecho, (41), 73-95. Recuperado a partir de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/11653
- Dromi, M. (2008). El control jurisdiccional de la administración pública en el Estado Constitucional. Editorial Jurídica.
- Espinosa-Saldaña Barrera, E. (2012). Proceso Contencioso Administrativo peruano: evolución, balance y perspectivas. Revista De Derecho Administrativo, (11), 11-20. Recuperado a partir de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/13541
- Huapaya Tapia, R. (2019). El proceso contencioso administrativo. 1a ed.– Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2019
- Indacochea Prevost, Ú. (2008). La tutela cautelar en el proceso contencioso-administrativo. Revista de Derecho Administrativo, 4(283), 283-305. Recuperado a partir de: https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/14537
- Morón Urbina, J. (2024). El proceso contencioso administrativo y su evolución en el Perú (2ª ed.). Editorial Jurídica.
