*Escrito por José Miguel Molina Cayo[1]
- Introducción
Hace más de 17 años la comunidad jurídica señalaba, de forma categórica y sin duda alguna, que la implementación del denominado Código Procesal Penal de 2004 generaría cambios radicales en las investigaciones y procesos penales. Sin embargo, a la fecha y habiéndose implementado a nivel nacional, la realidad es completamente distinta. Evidentemente, es innegable que el cambio ha sido importante, pero no fue el esperado.
Una de las críticas más sostenida es la duración excesiva de las investigaciones. Ante este escenario, ya conocido antes de la formulación del Código Procesal Penal, el legislador incorporó un mecanismo/derecho de defensa denominado “control de plazo”, el mismo que se reguló en el artículo 343 del Código Procesal Penal.
Así pues, este mecanismo de defensa tiene como finalidad, en teoría, controlar que las diligencias preliminares o investigación preparatoria no excedan los plazos previamente establecidos. No obstante, en la práctica se ha comprobado que el control de plazo no es acatado por el Ministerio Público, a pesar de existir una resolución judicial, razón por la cual cabe preguntarnos ¿Cuál es el efecto inmediato de la resolución que declara fundado el control de plazo? ¿Cuál es la obligación que adquiere el fiscal al momento de declararse fundado el control de plazo?
En el presente artículo trataremos de esbozar algunas respuestas a las preguntas formuladas y analizaremos la problemática generada en torno al control de plazo y sobre su real efectividad frente a las investigaciones. Asimismo, se emitirá una propuesta legislativa de modificación del artículo 343.
- Plazo en las investigaciones según el Código Procesal Penal de 2004
Anterior al Código Procesal Penal no teníamos una legislación que regule el plazo de la investigación fiscal, salvo algunos artículos –correspondientes a la instrucción-. Sin embargo, ello no significaba que las partes no podían ejercer un “control” sobre el plazo de las investigaciones.
Son bastantes conocidos el Caso Walter Málaga Chacón (STC 3509-2009-PHC/TC); el Caso Julio Salazar Monroe (STC 5350-2009-PHC/TC) y Caso Samuel Gleiser Katz (STC 5228-2006-PHC/TC), en los cuales el Tribunal Constitucional determinó que las investigaciones/procesos debían ser sometidas a un plazo razonable y en consecuencia ordenaban el pronunciamiento de la autoridad competente o la exclusión de un investigado.
Entonces, era evidente que el imputado que buscaba cuestionar el plazo de una investigación –toda vez que esta se había excedido- debía recurrir principalmente al habeas corpus o alguna acción constitucional.
Pues bien, esta situación cambió radicalmente con la implementación del Código Procesal Penal, toda vez que este estipuló los plazos para las dos sub etapas. En primer lugar, para las diligencias preliminares se estableció un plazo de 60 días, sin embargo, debido a los pronunciamientos jurisdiccionales de la Corte Suprema (Casación N° 02-2008, La Libertad; Casación N° 144-2012, Ancash y Casación N° 599-2018, Lima), estos fueron modificados. La Corte Suprema determinó que la sub etapa de diligencias preliminares tenía el mismo plazo que la investigación preparatoria formalizada, pero sin el plazo adicional de la prórroga. En otras palabras, las diligencias preliminares tienen como único plazo en la investigación simple: (120 días), investigación compleja (8 meses) y crimen organizado (36 meses).
En segundo lugar, para las investigaciones preparatorias formalizadas se tenía ese mismo plazo y adicionalmente la posibilidad de una sola prórroga, es decir: investigación simple (120 días + 60 días), investigación compleja (8 meses+ 8 meses) y crimen organizado (36 meses + 36 meses).
Siendo así, el debate sobre si los plazos establecidos para las diligencias preliminares o investigación preparatoria formalizada son suficientes o no para los casos no es un asunto a debatir en el presente artículo, ni mucho menos desarrollar una opinión sobre si resulta pertinente establecer un plazo para las investigaciones o estas deberían ser principalmente reguladas bajo el “plazo razonable”. No obstante, este espacio es propicio para emitir una opinión respecto a la determinación del plazo por parte del fiscal.
Resulta oportuno acotar que el titular del ejercicio de la acción penal establece un plazo después de analizar los elementos de convicción disponibles y cuáles serían los que obtendría a lo largo de la investigación. En otras palabras, el fiscal conoce –más que cualquier otro sujeto procesal- que por determinada investigación requerirá de 120 días o 8 meses. Evidentemente, en el camino podrá requerir una prórroga de la investigación o declararla compleja o hasta vincularla con una organización criminal.
Entonces, resulta incomprensible y muchas veces injustificado que un fiscal ad portas de concluirse la investigación refiera que el plazo otorgado fue insuficiente. No obstante, lastimosamente es una práctica común y muchas veces justificada por la recarga procesal y burocracia administrativa, pero evidentemente estos lastres (administrativos) no deberían permitir el sometimiento de una persona a una investigación penal.
- Formas de concluir una investigación
El Código Procesal Penal establece dos formas de concluir la investigación preparatoria y estas son: (i) Cuando haya vencido el plazo (artículo 342 del Código Procesal Penal) y (ii) Cuando se considere que ha cumplido su objeto, aun cuando haya vencido el plazo [inciso 1) del artículo 343 del Código Procesal Penal].
Por su parte, una “tercera forma” de conclusión de la investigación preparatoria se encuentra establecida en los incisos 2) y 3) del artículo 343, la misma que corresponde al control de plazo que analizaremos más adelante. Por el momento consideramos importante centrarnos en las dos primeras.
El primero de los supuestos resulta el menos complejo, debido a que solamente se requiere llevar una contabilización de los plazos de la investigación y cuando estos hayan vencido, el fiscal debería emitir la disposición fiscal de conclusión de la investigación preparatoria.
Esta forma de conclusión conlleva intrínsecamente los principios fundamentales de la actuación del Ministerio Público (autonomía en su dirección y en la formulación de decisiones, titularidad del ejercicio de la acción penal y dirección única de la investigación), toda vez que al inicio o en el transcurso de la investigación, el fiscal establecerá que la misma es una investigación simple, compleja o hasta de crimen organizado, razón por la cual ordenará que esta sea concluida en un plazo determinado.
El segundo supuesto contiene ciertos matices que resultan ser necesario ser desarrollados. El profesor San Martín Castro (2020) señala:
En tanto el señorío de la investigación correspondiente al Ministerio Público, el fiscal del caso es quien define el momento de su conclusión. Lo hará cuando considere que la investigación preparatoria ha cumplido su objeto, esto es, si sean llevado a cabo las actuaciones necesarias para poder decidir si pide el sobreseimiento o si formula acusación. (p.524)
Ahora bien, en este segundo supuesto el fiscal se apartará del plazo estipulado en el Código Procesal Penal y acudirá a un concepto más subjetivo, gaseoso y claramente menos neutral denominado “cuando se considere que ha cumplido su objeto”.
Cabe preguntarse qué entendemos por “¿cuándo se considere que ha cumplido su objeto?”, algunas respuestas podrían ser: ¿cuándo el fiscal logró recabar el único elemento de convicción para acusar? ¿cuándo el procurador público o el agraviado se logró constituir como actor civil y presentaron elementos de convicción? ¿cuándo el fiscal logró articular y entender completamente su teoría del caso?
En mi consideración este inciso tiene un problema y es que en el hipotético caso que el Ministerio Público todavía no haya logrado recabar el elemento de convicción fundamental para sostener su teoría del caso (formalización y continuación de la investigación preparatoria o acusación), ¿no concluirá la investigación?
Evidentemente esta posición colinda directamente con el derecho a un plazo razonable, toda vez que el fiscal puede someter a los imputados a una investigación sin que estos sepan exactamente cuánto tiempo más durará o cuándo concluirá, lo cual resulta ser una vulneración expresa al debido proceso e igualdad de armas.
Para contrarrestar el accionar – a veces- ilimitado del fiscal, el Código Procesal Penal reguló por primera vez el “control de plazo”; mecanismo o herramienta jurídica que busca allanar el terreno para todos los sujetos procesales y legitimar el principio de “pesos y contrapresos” que todo proceso –y más aún un proceso penal- debe tener.
- Sobre el control de plazos y sus efectos
El autor nacional Cubas Villanueva (2009) refiere lo siguiente:
Si cuando vencen los plazos el fiscal no diera por concluida la investigación preparatoria, las partes podrán solicitar su conclusión al juez de la investigación preparatoria, quien citará al fiscal y a las demás partes a una audiencia de control del plazo y luego de escucharlos, dictará la resolución que corresponda. En consecuencia, la investigación preparatoria concluirá por decisión o por disposición del juez de la investigación preparatoria. (p.457)
Tomando en consideración lo expuesto, el control de plazo es un mecanismo de defensa derivado de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de armas, mediante el cual los sujetos procesales (imputados o agraviados) solicitan al juez de garantías que ordene la conclusión de la investigación (diligencias preliminares o investigación preparatoria formalizada), toda vez que el fiscal no la concluyó a pesar de haberse vencido el plazo señalado al inicio de su investigación.
Así pues, el control de plazos se puede promover en cualquiera de las dos “sub-etapas” de la investigación preparatoria, es decir, en [las diligencias preliminares [inciso 2) del artículo 334 del Código Procesal Penal] o en la investigación preparatoria formalizada [incisos 2) y 3) del artículo 343° del Código Procesal Penal].
Ahora bien, esta figura del ámbito procesal tiene una semejanza con la prescripción –salvando evidentemente sus diferencias-. Al respecto, Muñoz Conde (2004) indica que:
La prescripción es una causa de extinción de la responsabilidad criminal fundada en la acción del tiempo sobre los acontecimientos humanos. Se trata de impedir el ejercicio del poder punitivo, una vez que han transcurrido determinados plazos a partir de la comisión del delito o del pronunciamiento de la condena, sin haberse cumplido la sanción (p. 408)
Ciertamente, una similitud entre la prescripción y el control de plazo es que en ambas se restringirá la facultad innata y legítima del fiscal de investigar un hecho delictivo. En efecto, esta limitación regulada por ley es generada por el transcurso del tiempo.
No obstante, los efectos –en el ámbito nacional- de estas dos instituciones son diferentes, mientras que en la prescripción el efecto es la extinción de la acción penal; en el control de plazo el efecto sería la conclusión de la investigación, sin embargo, esto no es del todo cierto, toda vez que el incumplimiento de la orden de conclusión de la investigación solamente surge efectos meramente administrativos-disciplinarios, conforme se puede observar de los incisos 2) y 3) del artículo 343 del Código Procesal Penal:
“2. Si vencidos los plazos previstos en el artículo anterior el Fiscal no dé por concluida la Investigación Preparatoria, las partes pueden solicitar su conclusión al Juez de la Investigación Preparatoria. Para estos efectos el Juez citará al Fiscal y a las demás partes a una audiencia de control del plazo, quien luego de revisar las actuaciones y escuchar a las partes, dictará la resolución que corresponda.
3. Si el Juez ordena la conclusión de la Investigación Preparatoria, el Fiscal en el plazo de diez días debe pronunciarse solicitando el sobreseimiento o formulando acusación, según corresponda. Su incumplimiento acarrea responsabilidad disciplinaria en el Fiscal”.
En ese orden de ideas, si nuestros códigos procesales penales anteriores no tuvieron una regulación expresa sobre el control de plazo, ¿cuál sería su antecedente legislativo?
Para responder este cuestionamiento debemos acudir al Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica de 1989, el cual constituyó un proyecto continental que influyó en la conformación de diversos códigos adjetivos y también en nuestro código procesal penal. Al respecto, el artículo 262 del mencionado cuerpo normativo refiere lo siguiente:
“El ministerio público procurará dar término al procedimiento preparatorio lo antes posible, procediendo con la diligencia que el caso requiera.
Pasados seis meses desde la individualización y comparecencia del imputado, cualquiera de los intervinientes podrá requerir al juez de la instrucción la fijación de un plazo prudencial para la conclusión de la investigación. El juez emplazará al ministerio público, según las circunstancias particulares del caso.
Vencido este plazo, el ministerio público procederá conforme a las reglas del capítulo siguiente, si no lo hiciera, a requerimiento de parte o de oficio, el juez de la instrucción procederá a examinar las actuaciones, y a emplazarlo por última vez para que cumpla los actos faltantes, que determinará en la decisión, y para que concluya según las reglas del capítulo siguiente”
Como se podrá observar, el artículo 343 de nuestro Código Procesal Penal emuló –en parte- el artículo 262 del Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica, toda vez que ante la no conclusión de la investigación por parte del fiscal, el juez de la instrucción emplazará al fiscal para que cumpla con los actos faltantes con la finalidad de concluir la investigación. En el código adjetivo nacional, los sujetos procesales solicitarán al juez de garantías la conclusión de la investigación, la cual se dará después de llevarse a cabo una audiencia.
Ciertamente, nuestro código no establece que esta facultad del juez de concluir la investigación sea de oficio, como si lo indica el Código Procesal Penal Modelo; es decir, solamente señala que el control de plazos es a solicitud de los sujetos procesales, lo cual también es materia de debate respecto a la función “garantista” del juez de investigación preparatoria.
Pero, cabe señalar que lo más importante de estos dos cuerpos normativos es que el juez de garantías (o de instrucción según Código Procesal Penal Modelo) no tiene la facultad ni el poder de concluir concretamente y de manera fáctica la investigación, debido a que el inciso 3) del artículo 343 señala lo siguiente:
“Su incumplimiento acarrea responsabilidad disciplinaria en el Fiscal”.
En otras palabras, si el juez ordena la conclusión de la investigación, el fiscal puede incumplir dicha orden y ante su incumplimiento solamente se generará una responsabilidad disciplinaria-administrativa, más no la conclusión definitiva o efectiva de la investigación, lo cual convierte esta facultad del juez en una acción absolutamente “inoficiosa”, no efectiva o ineficaz, toda vez que su resolución no tiene ningún efecto práctico o decisorio para la investigación.
Caso diferente –y es la posición que sostengo- sería que la orden de conclusión de la investigación preparatoria dictada judicialmente a través de un control de plazo sí surja efectos prácticos y disponga la inmediata conclusión de la investigación o su sobreseimiento, sin embargo, probablemente una gran parte de la doctrina y del Ministerio Público discreparían rotundamente con esta postura, alegando vulneraciones a la facultad autónoma de investigación que ostentan los fiscales.
No obstante, esta posición no es inconstitucional ni contradice la autonomía del Ministerio Público, debido a que las limitaciones a las actuaciones fiscales ya tienen una “mediana regulación”, como es el caso de la prescripción (o la tutela de derechos) que claramente no constituye un control de plazo.
En tal sentido, respaldo mi posición en las legislaciones comparadas (Chile y Costa Rica), en donde expresamente el juez está facultado para archivar la investigación en el caso el fiscal haya excedido el plazo y no la haya concluido:
- Código Procesal Penal de Chile
“Artículo 247. Plazo para declarar el cierre de la investigación. Transcurrido el plazo de dos años desde la fecha en que la investigación hubiere sido formalizada, el fiscal deberá proceder a cerrarla. Si el fiscal no declarare cerrada la investigación en el plazo señalado, el imputado o el querellante podrán solicitar al juez que aperciba al fiscal para que proceda a tal cierre.
Para estos efectos el juez citará a los intervinientes a una audiencia y, si el fiscal no compareciere a la audiencia o si, compareciendo, se negare a declarar cerrada la investigación, el juez decretará el sobreseimiento definitivo de la causa. Esta resolución será apelable.
Si el fiscal se allanare a la solicitud de cierre de la investigación, deberá formular en la audiencia la declaración en tal sentido y tendrá el plazo de diez días para deducir acusación.
Transcurrido este plazo sin que se hubiere deducido la acusación, el juez, de oficio o a petición de alguno de los intervinientes, citará a la audiencia prevista en el artículo 249 y dictará sobreseimiento definitivo en la causa.
El plazo de dos años previsto en este artículo se suspenderá cuando se dispusiere la suspensión condicional del procedimiento o se decretare sobreseimiento temporal en conformidad a lo previsto en el artículo 252”.
- Código Procesal Penal de Costa Rica
“Artículo 172.- Extinción de la acción penal por incumplimiento del plazo
Cuando el Ministerio Público no haya concluido la investigación preparatoria en la fecha fijada por el tribunal, este último pondrá el hecho en conocimiento del Fiscal General, para que formule la respectiva requisitoria en el plazo de diez días. Transcurrido este plazo sin que se presente esa requisitoria, el tribunal declarará extinguida la acción penal, salvo que el procedimiento pueda continuar por haberse formulado querella, sin perjuicio de la responsabilidad personal de los representantes del Ministerio Público”.
Evidentemente, como ya hemos explicado antes, el Tribunal Constitucional ya dispuso (Caso Walter Málaga Chacón (STC 3509-2009-PHC/TC); el Caso Julio Salazar Monroe (STC 5350-2009-PHC/TC) y Caso Samuel Gleiser Katz (STC 5228-2006-PHC/TC), la conclusión definitiva de la investigación o la exclusión de un investigado de un caso cuando los plazos habían sido superados (en exceso), es decir, cuando se vulneró el plazo razonable, motivo por el cual está posición no es del todo nueva.
En ese sentido, es evidente que las investigaciones deben tener también un contrapeso, razón por la cual resulta factible que el juez pueda ordenar archivar o sobreseer una investigación en el caso que el fiscal no haya concluido con la misma, no siendo está una actuación inconstitucional o que vulnere la autonomía del Ministerio Público.
De la misma manera, cabe destacar que las investigaciones a cargo del Ministerio Público no pueden ser completamente autónomas de algún tipo de control.
El artículo 343° no tiene efectos prácticos, razón por lo cual los fiscales pueden incumplir fácilmente la orden judicial de conclusión de la investigación, pero ¿qué sucede cuando los sujetos procesales incumplen un plazo? Evidentemente, existe una desigualdad procesal que no debe ampararse ni justificarse, ello sin perjuicio de identificar los plazos perentorios y ordenatorios.
Por otro lado, considero incorrecto afirmar que al facultarse al juez a emitir un archivo o un auto de sobreseimiento ante el incumplimiento del fiscal de concluir la investigación ordenada por resolución judicial se limitaría su autonomía otorgada por la Constitución Política, toda vez que la actuación del juez de garantías es consecuencia del principio de “pesos y contrapesos”. En ese sentido, el juez actúa ante la eminente desigualdad procesal generada por el propio fiscal al incumplir los derechos fundamentales de los sujetos procesales.
Adicionalmente, como hemos indicado previamente, esta facultad de limitación de la autonomía fiscal se encuentra sostenido en nuestro código procesal penal, y, además, estas limitaciones ya fueron previamente concedidas por el Tribunal Constitucional –vía habeas corpus- motivo por el cual es de conocimiento público que los fiscales no pueden excederse y justificar sus actuaciones bajo el título de “autonomía fiscal”.
En base a todo lo desarrollado propongo como reforma legislativa la modificación de la parte in fine del inciso 3) del artículo 343° del Código Procesal Penal:
- Si el Juez ordena la conclusión de la Investigación Preparatoria, el Fiscal en el plazo de diez días debe pronunciarse solicitando el sobreseimiento o formulando acusación, según corresponda. Si el Fiscal incumpliera dicha orden el Juez emitirá el auto de sobreseimiento y archivará la investigación. Esta resolución es impugnable”
5. Conclusiones
En el sistema procesal penal regulado bajo el Código de Procedimientos Penales de 1940 no existía el control de plazo, sin embargo, los que se consideraban agraviados por el plazo excesivo de las investigaciones recurrían al Tribunal Constitucional a través de un Hábeas Corpus a efectos que este ordene la conclusión de la investigación o la exclusión de un investigado.
El control de plazo es un mecanismo de defensa derivado del debido proceso e igualdad de armas mediante el cual los sujetos procesales (imputados o agraviados) solicitan al juez de garantías que disponga la conclusión de la investigación (diligencias preliminares o investigación preparatoria formalizada), toda vez que el fiscal no la concluyó a pesar de haberse vencido el plazo señalado al inicio de su investigación.
La regulación del control de plazo en nuestro sistema procesal penal se encuentra previsto de una manera incorrecta, toda vez que si el fiscal incumple la orden judicial de concluir la investigación solamente es pasible de una sanción administrativa – disciplinaria, motivo por el cual no existe un verdadero contrapeso ante la autonomía deliberada del Fiscal. En consecuencia. para descartar la “desigualdad procesal” existente en nuestro Código Procesal Penal, el Juez de Garantías debería tener la facultad de emitir una resolución de archivo o un auto sobreseimiento en caso el fiscal desobedezca la orden de concluir la investigación.
[1]Estudiante de Derecho del décimo ciclo de la Universidad San Martín de Porres, integrante del taller de procesal penal de la UNMSM “Florencio Mixán Mass” y practicante del área penal del Estudio Payet, Rey, Cauvi & Pérez Abogados
Referencias
- Cubas Villanueva, V (2009), “El Nuevo Proceso Penal Peruano. Teoría y práctica de su implementación”, 1era edición, Palestra
- Muñoz Conde, F (2004), “Derecho Penal Parte General”, 6ta edición, Tirant lo Blanch
- San Martín Castro, E (2020), “Derecho Procesal Penal. Lecciones”, 2da edición, INPECCP – CENALES
