Control gubernamental y nuevas facultades sancionadoras: una oportunidad para la probidad administrativa y la mejor protección de los recursos públicos

La Contraloría General de la República, por su naturaleza, responde a la figura de las Entidades Fiscalizadoras Superiores,las cuales se definen como aquellos organismos públicos que ejercen la más importante función de auditoría pública en el Estado, tanto en lo que se refiere al control de cumplimiento de la legalidad, al control de gestión, como al control financiero de las entidades sujetas a control[1].

En el Perú, la Contraloría General de la República es el órgano rector del Sistema Nacional de Control, y tiene como misión constitucional realizar y dirigir el control gubernamental, expresado en el control de la gestión y ejecución delosrecursos públicos.En tal sentido, la Constitución señala que le corresponde la supervisión de la ejecución del presupuesto del Estado, las operaciones de la deuda pública y los actos de las instituciones sujetas a control (artículo 82º de la Constitución),con la finalidad de contribuir alatransparencia y fortalecimiento de la gestión de las entidades, la promoción de valores y la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos. Asimismo, busca colaborar con los Poderes y organismos del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadanía para su adecuada participación en el control social (artículo 16º de la Ley orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, Ley Nº 27785).

Como síntesis de su misión institucional, la Contraloría General ha definido que ésta se dirige a promover el desarrollo de una gestión eficaz y moderna de los recursos públicos en beneficio de los peruanos y peruanas[2].

En el marco de dicha misión institucional, una de las modalidades del control gubernamental es el control de legalidad o cumplimiento. Este tipo de control, consiste en la supervisión o vigilancia de los actos de la administración estatal en función del cumplimiento de sus deberes legales.

Dicha función tiene especial relevancia si consideramos que la Administración Pública es una organización instrumental del Estado que administra los bienes públicosy los servicios sociales que las entidades u organismos públicos prestan a los ciudadanos y ciudadanas, en el marco de un Estado constitucional^[3]. Por tal razón, el control del cumplimiento de los deberes asignados constitucional y legalmente a las entidades estatales contribuye de forma importante con una adecuada administración de bienes y prestación de servicios para la realización de los derechos de la población, así como para la satisfacción de sus necesidades elementales[4].

Por otra parte, el control de legalidad colaboracon lasfunciones de prevención y lucha contra la corrupciónen el Estado. A través de este tipo de control, la Contraloría General accede al interior de las entidades públicas, pudiendo detectar la presencia de irregularidades o contravención de deberes legales, potencialmente constitutivos de corrupción o delitos contra la Administración Pública.

Sobre el particular, la Ley Nº 27785le reconoce al Sistema Nacional de Control la atribuciónde realizar acciones de control con especial énfasis en las áreas críticas sensibles a actos de corrupción administrativa (artículo 15º literal c) así como  la facultad de exigir a los funcionarios y funcionarias, responsabilidad por la función que desempeñan, identificando la naturaleza a la que correspondería eventualmente dicha responsabilidad (penal, administrativa o civil) de confirmarse su configuración por la autoridad competente (artículo 15º, literal e). En el caso de identificar  indicios de responsabilidades civiles o penales,la Contraloría General dispondrá el inicio de acciones legales pertinentes para la determinación de dicha responsabilidad (artículos 11º y 22º, literal d).

Sin embargo, el control de legalidad no siempre tiene resultados exitosos, lo que puede atribuirse a una multiplicidad de factores, como por ejemplo, a características estructuralesy culturales en la administración pública peruana, así como también, a aspectos vinculados al modelo estatal de control y de la implementación de correcciones y mejoras. Deben considerarse también en el análisis, lascaracterísticas del proceso de identificación y determinación de responsabilidades, así como la imposición de sanciones que involucra a diferentes actores en el Estado:Poder Ejecutivo, Contraloría General, Ministerio Público y Poder Judicial.

Hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley Nº 29622[5], si en el marco del control de legalidad (acción de control) se determinaba responsabilidad administrativa,dicho señalamiento debía ponerse en conocimiento del titular de la entidad sujeta a control a fin de que éste impusiera las sanciones correspondientes. Este modelo de distribución de funciones resultaba débil respecto a la eficacia de la sanción, puesto que no resultaba excepcional que la determinación e imposición de la sanción no correspondiera a la gravedad de la responsabilidad identificada, en atención a un errado espíritu de cuerpo y a la debilidad delseguimiento respecto de esta fase del proceso sancionador.

Por otra parte, respecto ala identificación de indicios de responsabilidades civiles y penales como consecuencia del control de legalidad, los órganos del Sistema Nacional de Control deben interponer o intervenir en los procesos judiciales a fin contribuir a la determinación de responsabilidades, a la recuperación y reparación del perjuicio económico causado al Estado y a la eficacia en la lucha contra la corrupción.

Sin embargo, esta función también muestra algunas debilidades señaladas por el propio Contralor General de la República, quien ha declarado que sólo el 7% de los procesos penales en los que intervinieronInformes Especiales que identifican eventuales responsabilidades penales por parte del Sistema Nacional de Control, han concluido con sentencias condenatorias[6].

En este contexto, en diciembre de 2010, se aprobó la Ley Nº 29622, la cual amplía las facultades de la Contraloría General de la República para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional. El proyecto fue elaborado por la misma Contraloría con la finalidad de contribuir eficazmente a la adecuada administración y gestión de los recursos públicos, a revertir la impunidad en el ámbito administrativo, a fortalecer el control y sanción de infracciones administrativas vinculadas a la gestión de los recursos del Estado, y a contribuir a prevenir  la corrupción[7].

Los objetivos de esta innovación son especialmente valiosos en un escenario como el descrito, más aún si tomamos en cuenta que la población considera que la corrupción es el problema más importante que tiene el país. No obstante, la legitimidad de estas atribuciones va a depender de su adecuación a la Constitución y a los derechos de las personas que serán objeto de su aplicación, así como de la obtención de los resultados esperados social e institucionalmente.

En tal sentido, la configuración normativa (legal y reglamentaria[8])de estas facultades y los criterios que se institucionalicen en la aplicación de las mismas, deben ser respetuosos de los principios del debido proceso ydel principio del ne bis in idem (en la relación con las facultades sancionadoras en el ámbito jurisdiccional),con el fin de evitar cuestionamientos constitucionales en el cumplimiento de tales funciones. Por otro lado, en torno a la eficacia del mecanismo, se ha generado un reto para la Contraloría General,al cual deberá responder desde la perspectiva de su visión institucional[9]y apoyándose en sus capacidades de gestión organizacional, para aprovechar así la oportunidad de contar con mecanismos de protección de recursos públicos más eficaces que armonicen con la discrecionalidad administrativa propios de la gestión de las entidades y que finalmente redunden en mejores servicios a la población.