Cuando se habla de minería en nuestro país lo común es que empecemos a pensar en los grandes proyectos mineros que están desarrollando importantes empresas nacionales y extranjeras. También se hace referencia a diversos problemas y retos que enfrentan esta clase de actividades: conflictos violentos, denuncias por supuesta contaminación ambiental, problemas por el uso del agua y territorio, quejas por las demandas sociales insatisfechas que no son cubiertas por los gastos de responsabilidad social de las empresas, los «escasos» ingresos que recibe el Estado por el aprovechamiento del recurso mineral, entre otros. Si bien la problemática en torno a la actividad minera formal puede ser compleja y requiere una gran participación y preocupación por parte del Estado, a efectos de lograr que las actividades se desarrollen en el marco de un verdadero desarrollo sostenible, hay actividades mineras que parecen no ser observadas por el propio Estado y son las que vienen generando las mayores externalidades negativas en nuestra sociedad y el ambiente.
Éstas son las actividades mineras ilegales o informales, las mismas que se vienen llevando a cabo con mayor énfasis desde la década de los ochenta y que vienen incrementándose en la misma medida que aumenta el precio de los metales, especialmente el del oro. Son actividades que discurren entre la informalidad, precariedad e irresponsabilidad con la que los “empresarios” implicados vienen llevándolas a cabo. Estas actividades no cumplen con la legislación aplicable, no generan rentas a favor del Estado y a cambio generan graves daños al ambiente.
Desde una perspectiva legal, la informalidad de estas actividades no solo implica el desarrollo de actividades mineras sin contar con una concesión (es decir, que se están aprovechando ilegalmente recursos naturales que pertenecen a la sociedad en general y se encuentran bajo la administración del Estado, sin contar con derecho habilitante alguno), sino que además, involucra el incumplimiento de normas ambientales, de seguridad e higiene minera, de normas tributarias, laborales, sobre explosivos y otras. Supuestamente, el desarrollo de estas actividades fuera del marco de la ley encontraría su justificación en el carácter de “actividades de subsistencia” que permitirían que familias y/o personas naturales obtengan un sustento económico para salir adelante. No obstante, la realidad de esta actividad es bastante distinta.
Si se visitan los asentamientos mineros de Puno, por ejemplo, uno podrá apreciar que las actividades allí desarrolladas no tienen nada de básicas o artesanales, ya que en los distintos centros poblados mineros ubicados en el límite territorial con Bolivia, como son Suches, La Rinconada, Cerro Luna, entre otros, se puede encontrar gran cantidad de maquinaria pesada y equipos de magnitudes significativas.
La manera como se ha intentado enfrentar esta problemática a lo largo de los años es mediante un régimen de promoción de la minería artesanal y de pequeña escala que tiene como finalidad obtener la formalización de estas actividades. Este régimen de formalización y promoción se ha visto reflejado en diversa legislación sobre la materia, la cual tendría como punto de partida la Ley No 27651 del año 2002, “fortalecida” luego por normas reglamentarias posteriores. Sin embargo, muy poco se ha avanzado en este sentido y la pregunta que cabe hacerse es: ¿Por qué?
La respuesta inicial, en nuestra opinión, no resulta muy difícil de hallar. En efecto, no basta que se emitan leyes y reglamentos para que una actividad tan destructiva pero a la vez rentable, se detenga, cambie las mentalidades de sus titulares y se formalice; se requiere, adicionalmente, decisión política y que el Estado en su conjunto destine recursos humanos y materiales suficientes para implementar dicha legislación; sin embargo, antes se debería haber elaborado una política, lineamientos y directrices claras que apunten en un mismo sentido.
Lo cierto es que, hasta la fecha, el Estado no ha intentado implementar un plan integral para enfrentar esta terrible problemática. Sobre el particular, creemos que en cualquier propuesta se deben tener presentes algunas premisas: en primer lugar, debe analizarse si resulta conveniente o no impulsar un régimen de promoción y formalización de actividades mineras en pequeña escala cuando, en realidad, las actividades que se vienen llevando a cabo no encajan en esta categoría; en segundo lugar, cabe recordar que la mayor parte de la actividad minera ilegal no es desarrollada con fines de subsistencia sino que cuenta con capital y recursos económicos considerables que les permiten contar con maquinaria costosa y; en tercer lugar, debería analizarse si no resultaría más conveniente por los costos sociales y ambientales que estas actividades generan (prostitución, trata de personas, contaminación, violencia, entre otros), que los esfuerzos del Estado se encaminen hacia el desarrollo de capacidades productivas distintas a las mineras, que permitan a la población realizar actividades sostenibles en el tiempo.
Hasta el momento, los esfuerzos desarrollados han implicado la transferencia de funciones de supervisión y fiscalización de la minería ilegal a favor de los Gobiernos Regionales, en el marco del proceso de descentralización impulsado mediante Ley No 27783, Ley de Bases para la Descentralización. Este proceso, a la fecha ya concluido, ha venido denotando las pocas capacidades técnicas, económicas, de personal y otras, que presentan las Direcciones Regionales de Energía y Minas, entidades que, en el marco de estas nuevas funciones, tendrían que verificar y controlar el cumplimiento de obligaciones ambientales, de salud y seguridad ocupacional, laborales y sociales de las actividades de escala pequeña y artesanal y, adicionalmente, erradicar y/o formalizar las actividades mineras ilegales.
En ese escenario de nuevas competencias, Gobiernos Regionales como Madre de Dios o Puno, tienen que enfrentar la seria problemática de minería ilegal que se presenta en sus regiones. Así, Puno, por ejemplo, tiene que supervisar los más de diez asentamientos mineros informales ubicados en su región e iniciar el proceso de formalización y supervisión de las actividades que vienen desarrollándose al pie del nevado de Ananea, a 5100 m.s.n.m., en el centro poblado La Rinconada, donde habitan alrededor de 11,000 habitantes, todos ellos vinculados, directa o indirectamente, con la actividad minera informal. Este poblado –el más alto del mundo según National Geographic– es una gran muestra de las precarias condiciones en las que se viene llevando a cabo esta actividad, donde la ausencia del Estado es una característica fundamental. Ahí las visitas de extraños no son muy bien recibidas. Si bien existe una precaria comisaría que no cuenta con más de cinco efectivos ni con local o vehículo propio, las funciones que viene desarrollando este personal consisten en la promoción de campañas de recojo de basura y manejo de temas de violencia familiar. Y es que resulta imposible pretender que cinco efectivos policiales se enfrenten a miles de pobladores para fiscalizar la comercialización y transporte de explosivos o insumos químicos y productos fiscalizados, por ejemplo.
En La Rinconada no sólo se incumple con las normas ambientales, sino que se vulneran los derechos humanos más elementales. En este poblado, que parece ser sacado de un cuento de terror por las precarias condiciones en las que habitan las personas, por lo insalubre del ambiente donde crecen y se desarrollan los niños (no se cuenta con servicio de saneamiento ni recojo de basura), y por la duras condiciones de vida, resulta muy difícil pretender la formalización de los mineros ilegales sin que antes se de una mayor presencia del Estado que proporcione servicios básicos.
Esta realidad y todos los problemas sociales vinculados a esta actividad como son: la trata de personas, el trabajo de niños y la delincuencia, son los que tendrían que ser enfrentados por los Gobiernos Regionales, los cuales en la práctica culminaron el proceso de transferencia a pesar que no cumplían con los requisitos mínimos de acreditación y transferencia de determinadas funciones, tal como lo señala el Informe Defensorial N° 141, “Hacia la descentralización al servicio de personas: recomendaciones en torno al proceso de transferencia de competencia a los Gobiernos Regionales”.
Resulta evidente entonces que, dadas las actuales condiciones y la magnitud de las actividades informales, esta problemática escapa de la capacidad de manejo de los Gobiernos Regionales y debería ser el Gobierno Central quien se encargue de ordenar, elaborar e implementar una política que busque formalizar o erradicar dichas actividades. En esta línea, en los últimos tiempos, el Gobierno Central ha venido adoptando acciones y trabajando sobre esta problemática, tal como es el caso de Madre de Dios; sin embargo, esto no debería tratarse de acciones aisladas o propias para cada región, sino que deberían formar parte de un plan integral y orgánico de alcance nacional que abarque todas las regiones involucradas con estos hechos, como son Puno, Cajamarca, La Libertad, Arequipa, Ica, Piura y Ayacucho, donde las actividades informales van en aumento día a día, invadiendo y depredando nuevos territorios. En esa línea, un tema bastante importante es que la implementación de este plan se establezca como una política de Estado de largo aliento, que no sólo se lleve a cabo en un par de años o que obedezca únicamente a los gobiernos de turno.
Aunado a ello, consideramos que la decisión política debe ser clara y transparente; asimismo, debe mantenerse firme aún cuando se presenten manifestaciones violentas, paros o similares. No obstante, estas manifestaciones deberían verse reducidas si la política establecida por el Estado se da en el marco de un proceso bien elaborado, que involucre a todos los interesados en dialogar, en el cual se incluya además a los verdaderos representantes de las personas que desarrollan estas actividades como verdadero medio de subsistencia, a fin de que éstas puedan optar por la formalización de sus actividades o por una alternativa distinta. De lo contrario, se repetirán escenas como las ocurridas en el año 2009 donde, como consecuencia de los reclamos y manifestaciones sociales, el Gobierno tuvo que retroceder y derogar el nuevo marco legal que se había emitido para impulsar el proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal, así como la fiscalización de la minería informal (Decreto Legislativo No 1040 y Decreto Supremo No 005-2009-EM).
Si bien hace poco se ha aprobado un plan de formalización de la minería artesanal (Decreto Supremo No 013-2011-EM), esta opción no resulta ningún “remedio a la enfermedad” como es la minería informal. Una problemática tan compleja exige del Estado un compromiso a todo nivel, que implique un trabajo coordinado del Gobierno Central y de los Gobiernos Regionales, así como la coordinación de todos los sectores involucrados. La decisión de enfrentar dicho problema tiene que ser adoptada lo antes posible, sino la magnitud de la depredación y contaminación que genera va a ocasionar aún mayores costos económicos, ambientales y sociales para nuestro país.
