Las últimas semanas, dos derrames de petróleo en la zona del oleoducto norperuano, operado por Petroperú, han significado la revisión de nuestra legislación en materia de Medio Ambiente, así como también de la fortaleza e institucionalidad de las entidades encargadas de regular, administrar, fiscalizar y sancionar lo relacionado con dicha materia. En el presente editorial, haremos un breve repaso del marco jurídico aplicable al caso en mención.
El primer derrame ocurrió el 26 de junio del año 2014 en la Estación 1, a la altura de la válvula 58 de bombeo del oleoducto. Respecto de este derrame, Petroperú no ha efectuado pronunciamiento alguno. Inclusive, en las declaraciones realizadas a los medios de comunicación, niegan el suceso acaecido. Por el contrario, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante, el “OEFA”), envió equipos de investigación a las zonas afectadas.
Luego, el día 30 del mismo mes tuvo lugar el segundo derrame de petróleo, el cual se produjo aproximadamente a 2.8 kilómetros del cruce entre el oleoducto y el río Cuninico, en el Tramo I de dicho oleoducto. Este derrame fue el más grave, pues según el Reporte Nº 493 emitido por el Instituto Nacional de Defensa Civil, se ha constatado una afectación a la vida y la salud de un total de 450 personas y de áreas naturales correspondientes a 26,520 m2 de superficie de agua y 20,310 m2 de suelos[1].
Al respecto, Petroperú emitió un comunicado mediante el cual lamentaba los hechos ocurridos y afirmaba haber activado un plan de contingencia. Mediante este, llevó a cabo “la instalación de barreras de contención y el inicio de los trabajos de recuperación de petróleo, limpieza de área, así como actividades de gestión social con la comunidad de Cuninico”[2]. Asimismo, afirmó haber contratado a la compañía LAMOR con la finalidad de acelerar la limpieza y remediación de las áreas afectadas, además de continuar con la entrega de alimentos y atención médica a las personas afectadas.
Por su parte, el OEFA dio inició a las investigaciones correspondientes y, además, exigió a Petroperú el cronograma de un plan de remediación y de la aplicación del plan de contingencia. Así, mediante Reporte Público de acciones de Supervisión Especial realizadas, el OEFA ha verificado que, si bien Petroperú ha venido realizando los trabajados correspondientes a la remediación de la zona afectada y la instalación de tres barreras de contención, los daños producidos son de una gran magnitud, pues el petróleo crudo no solo habría impregnado áreas acuíferas, sino también terrestres y, en consecuencia, el ecosistema de dicho lugar.
En este contexto, el 06 de agosto pasado, el OEFA anunció el inicio de un procedimiento sancionador contra Petroperú como operadora del oleoducto norperuano, determinándose como posibles infracciones el derrame de petróleo y dos incumplimientos al instrumento de gestión ambiental –por la falta de mantenimiento del oleoducto y por no haber controlado y detectado a tiempo el problema[3]-.
Como análisis del presente caso, podemos mencionar lo siguiente: La Ley N° 29325, modificada por la Ley N° 30011, creó el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, estableciendo al OEFA como entidad con una diversidad de funciones. Por un lado, en ejercicio de la fiscalización ambiental, su labor comprende la evaluación, supervisión, fiscalización y potestad de sanción con la finalidad de asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental vigente. Por el otro, como ente rector del sistema, tiene la potestad de emisión de normas en materia de fiscalización ambiental, en tanto la materia recaiga en el ámbito de su competencia-, así como también la supervisión del resto de entidades de Fiscalización Ambiental –tanto a nivel nacional, regional o local-.[4]
Las conductas calificadas como infracciones ambientales son reguladas por la Ley N° 28611 (Ley General del Ambiente) y el resto de leyes sobre la materia. De manera general, la Ley N° 28611 establece en su artículo 142° la definición de daño ambiental, así como también la atribución de responsabilidad a quien lo genere. En este sentido, el inciso segundo de dicho artículo define el daño ambiental como “todo menoscabo material que sufre el ambiente y/o alguno de sus componentes, que puede ser causado contraviniendo o no disposición jurídica, y que genera efectos negativos actuales o potenciales”. Por su parte, el inciso primero de este artículo determina que “aquél que mediante el uso o aprovechamiento de un bien o en el ejercicio de una actividad pueda producir un daño al ambiente, a la calidad de vida de las personas, a la salud humana o al patrimonio, está obligado a asumir los costos que se deriven de las medidas de prevención y mitigación de daño, así como los relativos a la vigilancia y monitoreo de la actividad y de las medidas de prevención y mitigación adoptada”. Cabe mencionar, además, que el artículo 144° del mencionado cuerpo normativo establece la responsabilidad objetiva cuando el daño se deriva del “uso o aprovechamiento de un bien ambientalmente riesgoso o peligroso, o del ejercicio de una actividad ambientalmente riesgosa o peligrosa”.
Respecto al caso concreto, entonces, tenemos que en el ejercicio de una actividad ambientalmente riesgosa o peligrosa, como es el manejo de un oleoducto de hidrocarburos, se ha generado un supuesto de responsabilidad, en este caso objetiva, ya que no solo se han comprobado los daños que calificarían como ambientales –en tanto existe un menoscabo sufrido por las zonas aledañas a la ubicación de los derrames-, sino también específicamente a la salud humana, como lo demuestran los reportes del Instituto Nacional de Defensa Civil.[5]
El OEFA tiene la función de actuar en una situación como la expuesta en tanto que se trata de la entidad competente y dotada de la potestad sancionadora correspondiente. El artículo 17° de la Ley N° 29325, modificado por la Ley N° 30011, en el literal a) establece como infracción administrativa bajo la competencia del OEFA “el incumplimiento de las obligaciones contenidas en la normativa ambiental”. De esta manera, se determina la competencia del OEFA respecto de infracciones que puedan estar contenidas en la Ley General del Ambiente.
El OEFA tendrá que determinar la gravedad de la infracción, en función a lo establecido en el artículo 19° del mencionado cuerpo normativo como leve, grave o muy grave. Esto es importante, ya que de conformidad con el artículo 19° de la Ley 30230 (promulgada el 12 de julio del año 2014), el OEFA privilegiará las acciones orientadas a la prevención y corrección de la conducta infractora durante un plazo de 3 años después de promulgada dicha Ley. Esto significa que, durante este plazo, el OEFA iniciará procedimientos sancionadores excepcionales, de tal forma que si determina la existencia de una infracción, ordenará la realización de medidas correctivas pertinentes. Estas medidas correctivas se encuentran reguladas en el artículo 22° de la Ley 29325. Si estas medidas son cumplidas, el procedimiento sancionador excepcional concluirá. Además, en este plazo de 3 años, las sanciones por las infracciones no podrán superar el 50% de la multa real correspondiente. Esto es así salvo algunas excepciones, siendo una de ellas que la infracción cometida sea una calificada como muy grave, y que genere un daño real y muy grave a la vida y a la salud de las personas afectadas. De esta forma, y como lo estima actualmente el OEFA, es posible que la sanción que se imponga a Petroperú no se reduzca al 50%.[6]
Lo ocurrido nos llama la atención debido a que, en primer lugar, existen indicios de que los derrames fueron producto del inadecuado mantenimiento del oleoducto norperuano, lo cual evidenciaría un manejo inadecuado de los recursos naturales, más aun considerando que se trata de una empresa estatal. En segundo lugar, y en contraste con lo anterior, rescatamos la rápida reacción del OEFA, la cual, sin embargo, aún no se hace efectiva puesto que el procedimiento administrativo sancionador sigue en curso.
[1] http://www.indeci.gob.pe/objetos/alerta/ODky/20140725174919.pdf
[2] http://www.petroperu.com.pe/portalweb/Main.asp?Seccion=3&IdItem=579
[3] http://www.oefa.gob.pe/noticias-institucionales/procedimiento-administrativo-sancionador-petroperu-oleoducto-norperuano
[4] Artículo 11 de la Ley 29325 modificado por la Ley 30011
[5] Esta última situación podría implicar también la existencia de un supuesto de responsabilidad civil.
[6] Ver: http://www.oefa.gob.pe/noticias-institucionales/procedimiento-administrativo-sancionador-petroperu-oleoducto-norperuano
