Comentarios incómodos: registrar personalidad jurídica de pueblos indígenas, ¿para qué? | Gustavo Zambrano

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Escrito por Gustavo Zambrano (*)

Hace unos días se aprobó en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuano, Ambiente y Ecología del Congreso de la República, el dictamen 6699 del Proyecto de Ley de reconocimiento pleno y registro de la personalidad jurídica de los pueblos indígenas u originarios y pueblos afroperuano. Tal como lo señala la autógrafa, este proyecto busca crear un Registro para la inscripción de la personalidad jurídica de estos pueblos, que se agregue al Sistema Nacional de Registros Públicos. Al respecto, vale la pena plantear algunos comentarios desde una mirada técnica, y probablemente incómoda.

Lo primero que debemos señalar es que, en el Perú, la población afroperuana, es justamente eso, una población. No son un pueblo ni indígena ni tribal, por lo que no se les aplica el Convenio núm. 169 de la OIT. Y de ser el caso, no habrían varios, sería uno solo. Pero, en tanto son una población, el tratamiento jurídico es como tal. Siendo así, el proyecto de ley equivoca al considerarles una denominación que en la práctica no les corresponde, llevando con ello a confusión, ya que plantea reconocimiento de derechos colectivos de pueblos a un grupo humano que técnicamente no tiene tal condición jurídica en el Perú. El abordaje de sus derechos individuales sí debe hacerse de manera particular a sus condiciones culturales y sociales, considerando además que en el Perú suman 4% del total nacional de habitantes de acuerdo con el último censo del 2017. Pero no poseen las características de un pueblo.

Ahora, sobre el proyecto en específico, cabe hacernos una pregunta primera general luego de la lectura del mismo: ¿se puede presentar una propuesta de ley que no toma en cuenta la legislación nacional vigente? La tarea que nos compromete a todos y todas es la de adecuar la legislación a los estándares de derechos humanos; pero eso no significa no tomar en cuenta la normativa nacional por razones subjetivas. El hecho de que sea trabajoso adecuar la legislación no justifica no tomarla en cuenta bajo criterios políticos. En esa línea es pertinente considerar el contenido del aún vigente Decreto Legislativo 1360, el cual establece que el Ministerio de Cultura es el ente encargado de manera exclusiva de identificar y reconocer de manera no constitutiva sino declarativa a los pueblos indígenas del país. Ello no significa, como varias personas han intentado sostener, que si el Ministerio de Cultura no cumple esa labor, el pueblo no tendría derechos o no existiría. Eso es un error. El decreto legislativo a lo que apunta -en palabras sencillas- es a que alguien en el Estado, en este caso el Ministerio de Cultura, sea quien informe sobre quiénes son los pueblos indígenas del Perú cuando no se tenga esa información a la mano, para lo cual debe tener data suficiente y actualizada sobre sus realidades. En esa línea, identificar y reconocer apuntan a que el ente rector cuente con información sobre la existencia de estos pueblos, es decir, saber que existen y con participación indígena, afirmar que en efecto son un pueblo indígena. Contar con esta evidencia es de gran utilidad para el aparato público y el resto de la sociedad en su conjunto, ya que con ello se logra esclarecer si una población es parte o no de un pueblo indígena; así, por ejemplo, si una entidad estatal desea saber si cierto grupo en efecto es parte de un pueblo indígena, el Ministerio de Cultura lo debe de haber identificado y reconocido así y dar toda la información sobre el mismo. No es un tema de existir o de obtener derechos; no olvidemos que los puebos indígenas tienen derechos por el hecho de serlos, y existen desde antes de la configuración y establecimiento de las fronteras estatales, y no por el reconocimiento del Estado. De lo que estamos hablando es que cuanta más y mejor información tenga el Ministerio de Cultura, podrá cumplir mejor su función de rectoría sobre el tema. En esa línea es que la Base de Datos de Pueblos Indígenas NO puede ser referencial si es la fuente de información más importante del país.

Un punto adicional, ahora, para entender el contexto donde se ubica este proyecto es que es el resultado de la serie de incapacidades del ente rector por no saber cómo trabajar el tema de la garantía de los derechos territoriales de pueblos indígenas en el país. Ello sumado a su ya conocida política institucionalizada hace años del mejor no hacer nada, que ha tenido a los pueblos indígenas del país expectantes de una serie de compromisos que no quedan más que en el papel y la fotografía. ¿Cómo esperar que sus derechos se vean garantizados si quien debería hacerlo no sabe y no asume su responsabilidad? Debido a esta sumatoria entre no saber hacer las cosas con el no querer hacerlas -situación que además se repite en casi todo el tema indígena en el Estado, y de lo cual hablamos en una nota anterior, es que los y las representantes de pueblos indígena encuentran en este proyecto una opción para garantizar la defensa de sus territorios. Sin embargo, el punto a resaltar es que puede generar más problemas que soluciones. Frente al vacío de protección y respeto de sus derechos por quien se supone debe hacerlo, aparecen diversos otros espacios que empiezan a cumplir esa tarea, compitiendo con la autoridad en el tema, la que termina siendo un escollo al poner peros a iniciativas que fueron ocasionadas por su inacción.

El proyecto además responde a un pedido de algunas organizaciones indígenas y sus asesores/as; no nació como parte de la agenda de las organizaciones indígenas nacionales que por ejemplo forman parte del Grupo de Trabajo de Pueblos Indígenas GTPI. Sin embargo, el apoyo que ha recibido últimamente parece que daría por superado ese origen particular. Lo que debemos reconocer es el pedido de estas pocas organizaciones y sus asesores por inscribir pueblo ante los registros públicos, cosa que no es posible porque los registros no contemplan esta figura para ser inscritas. El proyecto de ley busca revertir esta situación.

La lógica que está detrás de este proyecto para que el Estado les reconozca es: si se inscribe la personalidad, la inscripción del territorio será consecuencia de lo primero. La solicitud recae o se justifica en que de acuerdo con la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Saramaka, los Estados deben garantizar el reconocimiento de su personalidad jurídica de los pueblos indígenas en tanto es un modo, aunque no el único, de asegurar que la comunidad, en su conjunto, podrá gozar y ejercer plenamente el derecho a la propiedad, de conformidad con su sistema de propiedad comunal, así como el derecho de protección judicial contra toda violación de dicho derecho. Y acá empieza parte del problema de interpretación, ya que la consecuencia de no adecuar los estándares bajo el principio de flexibilidad y adecuación a las circunstancias establecido en el Convenio núm. 169 de la OIT, es considerar a rajatabla lo que dice el estándar y buscar que se aplique así. La sentencia no dice que hay que titular todo el ámbito del pueblo, pero deja a interpretación entonces qué es lo que se debería titular.

Primero, una cosa es la comunidad y otra cosa es el pueblo. No son sinónimos, por lo que cuando leamos las sentencias de la Corte IDH, debemos tener eso en cuenta. La comunidad es una forma cómo los miembros de un pueblo indígena se organizan para vivir. Todos los miembros de un mismo pueblo no viven juntos (necesariamente); una comunidad (como forma de organización colectiva) está conformada por personas que se autoidentifican como parte de un mismo pueblo. Los casos ante el Sistema Interamericano plantean esa diferencia, por lo que en varios de estos así lo señalan: el caso de la comunidad X del pueblo Y. La comunidad al ser parte del pueblo, ve en esta reflejado los derechos del pueblo. El punto es que no podemos confundir cuándo y cómo garantizar los derechos territoriales de una comunidad y de un pueblo, sobre todo las dimensiones de esas garantías, en particular cuando ingresamos en lo relacionado a titulación.

Cuando se reconoce la personalidad jurídica de un pueblo indígena, se le reconoce su condición de pueblo como sujeto de derechos. En este punto, no podemos confundir personalidad jurídica con persona jurídica. La consecuencia del reconocimiento de la personalidad no es contar con un título que lo avale; es que el sujeto es entendido en su totalidad como sujeto de derechos colectivos. Considerar que es necesario un título, es considerar que los pueblos son personas jurídicas. En este punto, cierto es que las comunidades campesinas y nativas en el Perú son personas jurídicas, pero lo son en tanto organizaciones civiles para el derecho peruano, lo cual es de utilidad para cuestiones de registro y actuación colectiva. Pero no dejan ser der parte de un pueblo, o siendo más precisos, sus miembros son los que forman parte de un pueblo y viven en una fora organizativa llamada comunidad. Pero como bien dijimos previamente, una cosa es la comunidad y otra el pueblo. La pregunta es si así como los derechos del pueblo indígena se reflejan en las comunidades, pasa lo mismo pero en sentido contrario, es decir, que los derechos de las comunidades, por ser comunidades, se reflejan en los pueblos indígenas al cual sus miembros pertenecen. Y en sentido práctico, la respuesta es no. El caso de la titulación puede resultar un interesante ejemplo.

Como mencionamos, la intención detrás del registro es buscar la titulación. Eso no es negativo en sentido estricto; justamente responde a la gran necesidad que existe de los pueblos indígenas frente a la pequeñez del ente rector que no les ayuda para garantizar sus tierras. Los esfuerzos por cerrar las brechas de titulación tanto de comunidades campesinas y nativas siguen siendo eso, esfuerzos, que no logran avisorar cuándo terminará. Pero ahora estamos frente al escenario de titular pueblos. ¿Es eso posible? Cierto es que sí. La pregunta es si es viable, o si es lo que se quiere por parte de los pueblos.

Acá entramos en otro escenario. La garantía sobre los territorios apunta al ejercicio de autonomías y de poder tomar decisiones sobre las condiciones de vida del pueblo dentro de los ámbitos territoriales. Más allá de la discusión sobre el uso de recursos naturales, veamos que, además de ello, los pueblos indígenas lo que quieren es que sus condiciones de vida mejoren a través del control del espacio territorial. Si de control se trata, el registro y la titulación resultan incluso insuficientes. Hablamos de formar parte de alguna manera del aparato de funcionamiento del Estado, ya que no apuntan a independencias o desanexarse, sino a tomar decisiones sobre lo que pasa en sus vidas dentro de sus territorios en coordinación con el Estado. Si esa es la finalidad, entonces en lugar de pensar en registros y titulación de todo el pueblo, lo que debemos es pensar en figuras de gestión del territorio que en efecto permitan y garanticen el ejercicio de autonomías y se consiga un mayor control sobre sus territorios, articulando con las demás instancias del Estado. Entonces lo que necesitamos es empezar a llegar a propuestas de figuras territoriales que sean reconocidas por la estructura estatal, que garanticen derechos territoriales. Y en lugar de crear figuras nuevas, quizás lo ideal sea adecuar algunas figuras que ya existen. Por ejemplo:

  • En aquellos distritos y provincias con presencia de pueblos indígenas, de acuerdo a las cifras del Censo 2017, los planes de desarrollo deberán pasar no solo por procesos participativos, sino por procesos de consulta previa cuando sea el caso. Revisemos las normas sobre municipalidades y veamos de qué manera generar la obligación para que donde los pueblos indígenas son predominantes, los gobernantes locales tengan la obligación de que sus planes y presupuestos consideren esa realidad. No es necesario crear más distritos, sino que los que tienen presencia de pueblos indígenas tengan como obligación regir siempre considerando esta realidad.
  • Revisar todas las figuras que existen en la legislación nacional que puedan adecuarse desde un enfoque de derecho de pueblos indígenas. Por ejemplo, ¿qué es necesario modificar para que las Reservas Comunales sirvan para garantizar derechos territoriales en la lógica de las autonomías? Para comenzar dejar de incluirlas dentro de lógicas de protección de la biodiversidad únicamente y empezar a considerar su gestión desde lógicas de libre determinación.

Solo para concluir, soy de la opinión que mucho de este problema responden a lo que quiero denominar el Factor Grima. Grima Lengua de Serpiente era el consejero del Rey Theoden en El Señor de los Anillos. Consejero del rey, pero jugando para Sarumán, le decía a Theoden información manipulada y antojadiza, consiguiendo hechizarlo y con ello controlarlo. Como consecuencia, el rey ya no decidía, sino que Grima era quien asumía ese rol de ser la voz a quien se tenía que escuchar cuando algo pasaba en el reino. Se convirtió en el vocero oficial y mostraba sus intenciones y no las del reino y menos las de Theoden. Mi punto es que en temas como el de la personalidad jurídica, escuchemos lo que los propios pueblos indígenas buscan, y no a quienes han asumido ese rol de Grima que terminan poniendo sobre la mesa sus intereses por encima de a quienes dicen defender. Pero el efecto Grima también está en el Estado, en aquellos/as que le dicen a las autoridades, que no conocen del tema indígena, sus visiones limitadas de la realidad, manipulando la información a su favor para convertirse en las únicas fuentes a ser consultadas. Como saben, al final Grima cae, pero no sabemos en qué momento autoridades y representantes indígenas podrán salir del hechizo de tantos y tantas Grimas.


(*) Gustavo Zambrano.

Imagen obtenida de https://bit.ly/3lRIuO0

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Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Magister en Ética Aplicada en Negocios (Suecia). Especialista en derechos humanos y derecho ambiental, en particular en temas de pueblos indígenas vinculados a la gestión territorial, el manejo forestal, el cambio climático, la gestión de reservas para pueblos indígenas en situación de aislamiento, y consulta previa. Experiencia de trabajo en gestión pública, en el diseño de propuestas de manejo de conflictos socio ambientales y su seguimiento, asesoría, incorporación del enfoque intercultural en los procesos, dirección de proyectos, trabajo con organizaciones de base, y docencia universitaria.

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