Escrito por Hipólito Hurtado Quino (*) y Milagros Castillo Moncada (**)
A partir del fenómeno de migración interna desarrollada durante los años 70´s y 80´s, se produjo un crecimiento urbano en Lima y Callao a un ritmo acelerado y desorganizado, debido a la gran afluencia de una nueva población, que a falta de espacios económicamente accesible donde vivir, tuvo que recurrir a la ocupación de terrenos de manera informal. En un panorama actual, adquirir una vivienda implica un sacrificio económico bastante alto. Como se puede apreciar, en Lima, el costo por metro cuadrado puede variar entre 4,500 a 8,400 soles dependiendo del distrito. En un país con un sueldo mínimo de 1,025 soles, ciertamente, implica que muchas personas no tengan los medios necesarios para acceder a una vivienda adecuada y opten por otras salidas, las cuales impulsan, aún más, la informalidad urbana.
Dicha informalidad va acompañada de la carencia de una previa habilitación urbana que brinde servicios públicos esenciales, tales como redes de alumbrado, de agua y desagüe, pistas, entre otros. Ante lo cual, si bien el Estado ha intentado responder con diversos proyectos, entidades y modos de formalización, el problema persiste. Frente a ello, la nueva Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, Ley N° 31313, implementa una nueva figura que pretende ser una herramienta más para tratar de solucionar la problemática. De esta forma, partiendo de un desarrollo de la vivienda digna y la informalidad, este artículo intentará desarrollar los posibles alcances de esta nueva figura, el operador público del suelo en torno a la informalidad.
Consecuencias de la informalidad: la carencia de una vivienda digna
Vivienda digna
La vivienda digna es un derecho fundamental complejo, pues no solo trata de tener un techo sobre la cabeza, sino que implica que la vivienda posea determinadas características que permitan a las personas desarrollar y garantizar otros derechos fundamentales como la dignidad, libre desarrollo, igualdad, etcétera. De este modo, no debemos interpretar este derecho de manera simplista, sino considerando que una vivienda debe permitir el desarrollo de derechos y libertades de manera digna.
A nivel internacional, son múltiples los Tratados Internacionales que reconocen el derecho a la vivienda digna; por nombrar algunos, están la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ante ello, recordemos que los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos suscritos al Perú se integran plenamente en nuestra normativa constitucional, por lo que, nos evidencia una obligación internacional a garantizar el acceso a este derecho.
En el ámbito nacional, la Constitución Política actual (CP) no reconoce expresamente el derecho a la vivienda digna. Sin embargo, existe un antecedente constitucional en la anterior CP de 1979, pero que, lamentablemente, el legislador de la actual CP optó por retirar su regulación expresa. A pesar de ello, nuestro Tribunal Constitucional lo reconoció expresamente como un derecho fundamental ligado al principio de dignidad, a la fórmula del Estado Social y Democrático de Derecho, al principio de igualdad y al derecho al libre desarrollo y bienestar, lo cual implica una exigencia a su reconocimiento y salvaguarda para el Estado y la nación en conjunto, pues el derecho a la vivienda es existente.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales menciona las características o implicancias que debe tener una vivienda digna o adecuada: a) Seguridad jurídica: protección legal contra desalojos y amenazas. b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: debe contar con servicios esenciales como agua potable, energía, instalaciones sanitarias. c) Gastos soportables: los costos de vivienda no deben ser tan altos que impidan satisfacer otras necesidades básicas. d) Habitabilidad: la vivienda debe ser segura, protegiendo a los ocupantes de condiciones climáticas y riesgos estructurales. e) Asequibilidad: la vivienda debe ser accesible económicamente. f) Lugar: debe estar ubicada en lugares que permitan el acceso a empleo, servicios de salud, educación y otros servicios. g) Adecuación cultural: deben respetar la diversidad cultural y permitir la expresión de la identidad cultural de los habitantes.
De todo lo anterior, notemos que este derecho se concreta en poseer un bien con determinadas características transversales con otros derechos fundamentales. En otras palabras, es una situación fáctica, la cual es poseer un bien, que sirve de base para el ejercicio, desarrollo y garantización de los demás derechos fundamentales. Por ejemplo, con una vivienda digna la persona podrá desarrollar con más efectividad, al estar resguardado por su vivienda, su libre desarrollo y bienestar; podrá garantizar con más efectividad su derecho a la intimidad.
Informalidad
Una de las grandes barreras para lograr el acceso a una vivienda digna es la informalidad. Ello implica que las personas con vivienda informal se han apartado de las normas urbanísticas y los procesos correspondientes. De modo que, ante la falta de planificación urbana, la vivienda viene acompañada de la falta de acceso a servicios básicos, títulos legales, espacios públicos, entre otros.
Uno de los motivos por los cuales se mantiene vigente la informalidad en nuestra realidad es la falta de oferta inmobiliaria formal para personas de bajos recursos. Precisamente, si bien actualmente existen programas como Techo Propio, promovido por el Fondo Mivivienda, ellos han demostrado no ser suficientes para solucionar el problema, pues están pensados para personas con un trabajo formal y capacidad de endeudamiento en un país con un 70% de informalidad laboral. En ese sentido, resulta necesario que el Estado diversifique sus respuestas a fin de lograr brindar seguridad social, jurídica y humana a las personas que actualmente se encuentran viviendo en zonas y construcciones precarias.
Las invasiones demuestran la masiva necesidad de vivienda para ciertos sectores de la sociedad, lo cual los orilla a vivir al margen de la ley debido a los costos de tener una vivienda formal, desde la capacitación de las personas para realizarlo, hasta su habilitación y posterior construcción. Al respecto, la exministra de vivienda, Solangel Fernández, declaró que el 90% del crecimiento de las ciudades se dio por invasiones. Una subespecie de estas son las invasiones en Zonas de Alto Riesgo No Mitigable (en adelante, ZARNM), donde la precariedad sale aún más a la luz, pues la geografía de estos lugares impide que lleguen las condiciones mínimas de vivienda, lo cual los pone en riesgo debido a la gran susceptibilidad de daños y pérdidas humanas en desastres naturales.
Lo dicho saca a relucir las vulnerabilidades que la informalidad acarrea. Al respecto, Erba proporciona una mirada desde distintos ámbitos. Así, existe un efecto legal adverso puesto que las personas no cuentan con la tenencia segura del bien al carecer muchas veces la falta de un título de propiedad. Sobre ello, en las ZARNM, el Estado, mediante la Ley N° 29618, ha declarado la imprescriptibilidad de dichos terrenos, así como ha quitado de efectos posesorios a las personas que habitan dichas zonas.
Asimismo, se presentan repercusiones sociales, ya que la informalidad, al no asegurar servicios mínimos y estar siempre en zonas precarias, origina una estigmatización y exclusión para estas personas. Esto provoca que las siguientes generaciones repitan los mismos patrones y se enfrenten a los mismos prejuicios. Además, como brevemente se ha mencionado, las personas son afectadas por la no aplicación de las normas urbanas, ya que estas permiten que se planifiquen adecuadamente las ciudades brindando un esquema de servicios básicos y los espacios públicos
¿Una posible solución?
El Operador Público del Suelo (OPS) es una figura recientemente introducida en el Perú con la nueva Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (Ley DUS), Ley N° 31313, emitida en el año 2021. A nivel latinoamericano, se halla que figuras similares a la mencionada se encontraban siendo implementadas con anterioridad. Precisamente, en Colombia, la figura del OPS se remonta a la Ley N° 388 del año 1997 que la comprende como una entidad pública o mixta encargada de liderar todo el proceso de transformación urbanística. Así, se empleó esta figura como entidad encargada de la ejecución del Plan Parcial de Naranjal, que consistía en plan urbano integral con un enfoque social. Es, finalmente, con el Acuerdo N° 48 de 2014 que se regula expresamente el concepto del OPS para liderar las transformaciones del Plan de Ordenamiento Territorial en Colombia.
El OPS, en el contexto colombiano, posee diferentes funciones de gestión que se pueden enmarcar en dos formas, por un lado, se halla la gestión urbana dirigida a la implementación de las distintas medidas o estrategias urbanistas como la dirección, supervisión, coordinación de los proyectos o adquisición y enajenación de inmuebles. Por otro lado, se encuentra la gestión social encargada de la implementación de estrategias sociales que mitiguen el impacto de dichas políticas de territorialidad y urbanísticas como talleres de capacitación, estudios de impacto social y otros.
Ahora bien, en el contexto peruano, la ley DUS, en su artículo 76, señala:
“El Operador Público del Suelo es un ente, constituido como empresa pública de derecho privado, encargado de la incorporación, acumulación, gestión, adquisición, habilitación urbana y transferencia de predios de propiedad del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales o locales o adquiridos por dicha entidad; para destinarlos a fines de interés o utilidad pública, dándose prioridad a la utilización de los predios para la generación de Vivienda de Interés Social, fines de renovación o regeneración urbana o para el reasentamiento poblacional”.
De este modo, a partir de la Ley DUS, consideramos que en el Perú también se puede evidenciar la implementación de mecanismos de gestión urbanísticos y sociales, que vienen siendo desarrollados por parte del gobierno colombiano. Así, la gestión urbanística del OPS está encargada de la incorporación, acumulación, gestión, adquisición, habilitación urbana y transferencia de predios del gobierno (la administración de los terrenos públicos). También, puede gestionar y ejecutar operaciones urbanísticas para la renovación urbana y el reasentamiento poblacional.
Además, la gestión social del OPS estaría ligada no solo a mitigar las intervenciones urbanísticas, sino a solucionar los problemas territoriales del país, debido a que se encuentra dirigido a ejecutar estrategias e instrumentos para la equidad espacial y territorial, considerando las condiciones y necesidades de las personas mediante proyectos de vivienda de interés social. De esta manera, el OPS velará para garantizar el derecho a una vivienda digna en sectores de mayor necesidad como los pobladores de las ZARNM.
Si bien aún estamos a la expectativa de lo que pueda señalar el Reglamento correspondiente a esta ley, expertas del Banco Interamericano de Desarrollo señalan que el modelo de negocio de esta figura sería el de la gestión del valor de suelo con el fin de generar e incentivar operaciones urbanísticas que logren canalizar adecuadamente la inversión pública y privada. Vale resaltar la priorización de las viviendas de interés social, respecto a las cuales, el artículo 82 de la Ley DUS menciona que el Estado prioriza la provisión de estas viviendas sobre todo el territorio nacional, buscando cumplir progresivamente con la dotación de vivienda adecuada a toda la población.
Con ello, se puede evidenciar la estrecha relación del OPS con el derecho a la vivienda digna. Por un lado, ataca uno de sus más grandes problemas, la informalidad Esto debido a que al encargarse de brindar viviendas de interés social, se configura como un mecanismo de oferta formal para personas de escasos recursos o que se encuentran en el campo de la informalidad, razón por la cual no pueden acceder a otros programas de vivienda ofrecidos por el Estado, como se señaló anteriormente. Es por ello que sostenemos que genera un efecto positivo respecto a la informalidad, ya que no solo se encargaría de generar viviendas adecuadas para venderlas, sino también para alquilarlas. Al respecto, la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo evidencia esto último, pues el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento tiene como objetivo promocionar el alquiler de viviendas a la población en situación de pobreza y/o vulnerabilidad social y, al ser un ente encargado de gestionar el suelo, el OPS sería uno de los mecanismos para lograr este cometido.
Por otro lado, al ser un nuevo mecanismo de oferta formal, está ofreciendo a las personas múltiples beneficios que a día de hoy muchos carecen; por ejemplo, brindaría habilitación urbana, edificaciones formales, servicios básicos y seguridad en la tenencia. Dentro de ello, busca intentar dar alternativas a las personas que habitan ZARNM, recordando que las personas que allí se establecen están expuestas a múltiples vulnerabilidades, la cuales se ven apaciguadas en gran medida por los beneficios que ofrece el OPS. De forma que, el acceso a una vivienda digna se democratice y permita que los ciudadanos cuenten con adecuados niveles de bienestar.
CONCLUSIÓN
En conclusión, el derecho a la vivienda, reconocida nacional e internacionalmente, es una situación fáctica, en la cual se posee un bien con diferentes características relacionadas con otros derechos fundamentales: seguridad jurídica de la tenencia, disponibilidad de servicios e infraestructura, gastos soportables, habitabilidad, asequibilidad, lugar y adecuación cultural. Este derecho fundamental exige su garantización por parte del Estado y los privados, pues es esencial para el desarrollo y salvaguarda de demás derechos fundamentales.
Sin embargo, esta garantización enfrenta una problemática, la informalidad urbanística en el país. Entre tantos de sus factores, nos interesa la falta de oferta formal para personas de bajos recursos, lo cual les impide poseer una vivienda digna. Es por ello que muchas personas, en la búsqueda de una vivienda, recurren a las invasiones en distintas zonas del país, incluyendo, las zonas de alto riesgo no mitigable, como una solución. Ello se torna preocupante, ya que acarrea problemas sociales, sanitarios, ambientales, económicos, jurídicos, que contrastan radicalmente al concepto de lo que es una vivienda digna o adecuada.
Es así que surge la figura del Operador Público del Suelo como una entidad pública encargada de priorizar la generación de viviendas de interés social mediante diferentes funciones urbanísticas y sociales. De este modo, consideramos que esta figura, que emerge de la ley DUS, es idónea para solucionar la problemática de informalidad urbanística del país mediante sus diversas facultades como la habilitación urbana, promoción de edificaciones formales, acceso asequible a servicios básicos y seguridad jurídica en la tenencia.
(*) Sobre el autor: estudiante de séptimo ciclo de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro de la comisión de Investigación Académica del Equipo de Derecho Inmobiliario de la PUCP
(*) Sobre la autora: estudiante de séptimo ciclo de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro de la comisión de Investigación Académica del Equipo de Derecho Inmobiliario. Asistente del curso Reales de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
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