Constantemente nos surge la duda entorno a cuál es el fundamento de las prerrogativas o beneficios que reciben los funcionarios públicos como los congresistas, si estas se deben únicamente a su cargo o si se fundamentan en algo más. La idea más aceptada y desarrollada por la doctrina es aquella que establece que esta prerrogativa es concedida a la persona por su calidad de funcionario público y en aras de protegerlo como miembro de de un grupo que ejerce funciones públicas como lo es el Parlamento.
En relación a esto, hace dos días, el presidente del Poder Judicial, José Luis Lecaros, envió un expediente al presidente del Congreso, Daniel Salaverry, para levantar la inmunidad parlamentaria del congresista Moisés Mamani. Este último fue suspendido de sus funciones por el Pleno del Congreso por 120 días desde el 8 de diciembre del 2018, esto debido a que se le acusaba de haber realizado tocamientos indebidos a una trabajadora de la aerolínea LATAM. Desde entonces, el congresista en cuestión ha estado suspendido sin goce de haber.
El presente artículo se abocará en explicar y desarrollar algunos puntos esenciales para entender a la inmunidad parlamentaria como garantía o prerrogativa institucional, cuáles fueron los motivos históricos sobre los que surgió, y de qué manera funciona esta institución en la actualidad teniendo en cuenta que doctrinalmente se la considera como desfasada y en crisis. Todo esto se explicará en relación y a propósito del pedido de levantamiento de la inmunidad parlamentaria del suspendido congresista Moisés Mamani.
Como primer punto es necesario definir lo que es la inmunidad parlamentaria y por qué se le considera como una perrogativa institucional. La inmunidad parlamentaria es una institución que tiene sus antecedentes en el parlamentarismo francés del siglo XVIII[1]. Por ende, tiene muchos años estando presente y formando parte de las prerrogativas concedidas a los parlamentarios. Esta prerrogativa, valga decir beneficio o garantía, es definida por José Antonio Tirado como un “un requisito de procedibilidad en los casos en que existe un proceso penal iniciado contra un parlamentario, el mismo que consiste en recabar del órgano legislativo la autorización para la continuación del proceso penal”[2]. En otras palabras, se trata de un beneficio que se le concede a los parlamentarios por el que no se le puede seguir un proceso penal mientras que no se consiga la autorización del propio parlamento. En ese sentido, el requisito para que se le procese es la autorización del órgano legislativo.
En la misma línea, en relación a su naturaleza jurídica, es menester aclarar que la autorización emitida por el propio Parlamento no determina la culpabilidad o inocencia del parlamentario procesado, ya que sólo conforma un requisito formal. En palabras de Tirado, “[…] se trata de una autorización que, según el común parecer doctrinal, no entra en el fondo del asunto, es decir, no lleva aparejado un veredicto de culpabilidad o inocencia respecto de la conducta del diputado”[3]. En ese sentido, lo único que conlleva la inmunidad parlamentaria es la exigencia de un requisito (autorización) previo a la continuación del proceso que se ha iniciado al parlamentario.
Se dice que la inmunidad parlamentaria es una prerrogativa o garantía institucional porque protege al funcionario público en el ejercicio de sus funciones. De acuerdo con Derik Latorre, se trata de una garantía formal, de tipo procesal, mas no material, ya que no entra al fondo del mismo proceso[4]. En tal sentido, esta prerrogativa es concedida en aras de proteger la función y labor del funcionario público. Sin embargo, no se debe confundir a la inmunidad parlamentaria con la inviolabilidad parlamentaria. Esta última es una prerrogativa que se refiere a los delitos cometidos en el ejercicio de las funciones propias del cargo, mientras que la inmunidad evita el apresamiento judicial por delitos extrafuncionales[5]. Por ende, la inmunidad protege a los parlamentarios de ser apresados por actos ajenos a su función.
Históricamente, la inmunidad parlamentaria surgió como una garantía para los miembros del parlamento en un contexto en el que esta institución era fuertemente cuestionada por las otras fuerzas del Estado. La situación existente entre los poderes se resumía en la confrontación entre el órgano legislativo y el ejecutivo, además de la dependencia del órgano judicial respecto del ejecutivo. De acuerdo con José Antonio Tirado, el momento en en el que la representación de la soberanía popular se traslada de la Corona al Parlamento es el hito que marca la aparición de la inmunidad parlamentaria[6]. El Parlamento era el único órgano estatal con capacidad para representar la voluntad popular. En ese sentido, esta garantía surgió en beneficio de los parlamentarios en un contexto en el que los otros dos poderes estatales (ejecutivo y judicial) se oponían a su función como representante de la voluntad general de nación.
En la actualidad, los fundamentos sobre los que se basa la inmunidad parlamentaria han quedado reducidos a la protección de la función del parlamentario en caso se le procese por un motivo externo a sus funciones. Lo que busca esta garantía es evitar que el órgano legislativo pierda injustificadamente a uno de sus miembros. No obstante, la inmunidad parlamentaria no puede utilizarse de manera desmesurada y sin limitación alguna. En nuestros días, el uso de tal prerrogativa ha quedado reducido a la protección del funcionario en caso se tratase de una persecución política en su contra. De acuerdo con José Antonio Tirado, la inmunidad parlamentaria en realidad nunca constituyó una protección ante cualquier proceso penal iniciado contra un parlamentario, sino ante aquellos casos en los que se pretendiera una persecución política utilizando la vía judicial[7]. Por ello, es menester que se compruebe si tras la acusación se encuentra un motivo de índole política contra el funcionario; en caso no exista tal motivación, entonces el Parlamento deberá conceder el levantamiento de la garantía.
Ahora bien, si bien esta prerrogativa institucional sigue estando vigente en los diversos ordenamientos jurídicos, incluido el nuestro (artículo 93° de la Constitución), su permanencia ha sido duramente criticada debido los diversos cambios que trajo consigo la instauración de los Estados Constitucionales de Derecho. Los principales críticos de esta garantía fundamentan sus opiniones, sobre todo, en la superación del orden estatal vigente en el momento en que surgió la inmunidad parlamentaria. Por un lado, establecen que la antigua relación entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo ha quedado superada debido a la separación de poderes y el sistema de check and balances[8]. No se habla de un deslinde total de los poderes estatales, sino más bien de una interacción continua entre ellos respetando sus funciones y controlando los excesos. Además, hacen referencia a la aparición de la oposición como grupo social y como mecanismo de control a exceso de poder. Por otro lado, otro fundamento importante en el que basan sus críticas es la continua y progresiva separación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, en relación a la dependencia que tenía este respecto de aquel[9].
Las críticas a esta garantía institucional también han recibido muchas respuestas, las cuales se han basado, sobre todo, en las diferentes realidades de los diversos países alrededor del mundo. En Latinoamérica, el sistema de separación de poderes y check and balances sigue vigente, pero no funciona de la misma manera en todos los países y, menos aún, de una manera adecuada. Las crisis institucionales internas generan muchas veces que estos sistemas entren en conflicto o dejen de respetarse. Por ello, el argumento de los críticos respecto a la evolución de los Poderes del Estado, y su mayor independencia individual y control, decae.
Respecto a esto, si bien existen doctrinarios e incluso Estados que han optado por declarar en crisis a la inmunidad parlamentaria y suprimirla de sus ordenamientos, dicha garantía aún sigue vigente en muchos países. Por ello, se han establecido sistemas de control en algunos países en los que esta prerrogativa aún se encuentra vigente, esto porque esta se ha venido utilizando de manera inadecuada y ha colaborado notoriamente con la corrupción estatal. Dichos sistemas, básicamente, se reducen a lo siguiente: i) el alcance de las prerrogativas parlamentarias debe ser interpretado restrictivamente y ii) la inmunidad parlamentaria solo protege al funcionario ante la posibilidad de una utilización política del proceso penal en su contra[10]
Teniendo en consideración todo lo anterior y en relación al caso del suspendido congresista Moisés Mamani, es posible afirmar que la acusación hecha en su contra no constituye, a primer vista, una posible persecución política. De hecho, el motivo por el que fue suspendido y por el que se ha pedido que se le levante la inmunidad parlamentaria está relacionado con una acusación por haber realizado tocamientos indebidos a una trabajadora de una aerolínea. Por ello, es posible establecer que el Congreso debería acceder a la petición del órgano jurisdiccional (Poder Judicial) de levantar la prerrogativa que lo protege de ser investigado en el fuero común como cualquier otro ciudadano.
En conclusión, la inmunidad parlamentaria es una garantía institucional que si bien anteriormente fue de mucha utilidad debido al contexto en el que surgió, en la actualidad ha sido fuertemente criticada por muchos doctrinarios e incluso ha sido excluida de algunas legislaciones. No obstante, es imperativo que esta prerrogativa sea analizada en relación a la situación de cada país en concreto, puesto que cada uno de ellos posee realidades diferentes que requieren ser analizadas individualmente, y no de manera abstracta y general junto con los demás países.
Imagen obtenida de: https://bit.ly/2HESz06
[1] 2008 Latorre Boza, Derik. Inmunidad Parlamentaria. Derecho y Sociedad 31. Lima, pp. 163
[2] 1996 Tirado, José Antonio. Inmunidad parlamentaria y derechos fundamentales: apuntes en torno al caso del congresista Javier Noriega. Ius et Veritas 12. Lima, pp. 89
[3] 1996 Tirado, José Antonio. Inmunidad parlamentaria y derechos fundamentales: apuntes en torno al caso del congresista Javier Noriega. Ius et Veritas 12. Lima, pp. 90
[4] 2008 Latorre Boza, Derik. Inmunidad Parlamentaria. Derecho y Sociedad 31. Lima, pp. 164
[5] 2008 Latorre Boza, Derik. Inmunidad Parlamentaria. Derecho y Sociedad 31. Lima, pp. 164
[6] 1996 Tirado, José Antonio. Inmunidad parlamentaria y derechos fundamentales: apuntes en torno al caso del congresista Javier Noriega. Ius et Veritas 12. Lima, pp. 90
[7] 1996 Tirado, José Antonio. Inmunidad parlamentaria y derechos fundamentales: apuntes en torno al caso del congresista Javier Noriega. Ius et Veritas 12. Lima, pp. 91
[8] 1996 Tirado, José Antonio. Inmunidad parlamentaria y derechos fundamentales: apuntes en torno al caso del congresista Javier Noriega. Ius et Veritas 12. Lima, pp. 91
[9] 1996 Tirado, José Antonio. Inmunidad parlamentaria y derechos fundamentales: apuntes en torno al caso del congresista Javier Noriega. Ius et Veritas 12. Lima, pp. 91
[10] 1996 Tirado, José Antonio. Inmunidad parlamentaria y derechos fundamentales: apuntes en torno al caso del congresista Javier Noriega. Ius et Veritas 12. Lima, pp. 92
