Escrito por Marcelo Chávez (*)
INTRODUCCIÓN
En Lima, la Municipalidad de Surquillo le impuso una multa a Ramón Salazar Yarlenque. Este último quiso impugnar la decisión; sin embargo, en virtud de lo establecido en el Texto Único de Procedimientos Administrativos de dicha entidad, se le exigió el pago previo de quince nuevos soles (S/. 15.00) como tasa de impugnación. A raíz de este hecho, Salazar Yarlenque alegó que dicho cobro constituía una vulneración al derecho de defensa y de petición consagrados en el art. 139 de la Constitución Política del Perú. Todo ello fue desarrollado en la Sentencia N° 3741-2004-AA/TC: un precedente del Tribunal Constitucional que hasta la fecha genera un gran debate.
A partir del caso expuesto podemos realizarnos las siguientes preguntas: ¿ante la evidente afectación de un derecho constitucionalmente reconocido, la administración pública podría realizar control difuso en busca de la compatibilidad de la ley con los principios y valores constitucionales? En otras palabras, en vista de lo que le sucedió a Ramón Salazar Yarlenque, ¿la administración pública debió, a pesar de la existencia de la exigencia del pago de tasa de impugnación en el Texto Único Ordenado de la Municipalidad de Surquillo, inaplicar la ley en virtud de sus derechos constitucionales y principios del derecho?
LA SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y EL CONTROL DIFUSO
Según el Tribunal Constitucional en la Sentencia N.° 5854-2005-PA/TC, “el tránsito del Estado Legal de Derecho al Estado Constitucional de Derecho supuso, entre otras cosas, abandonar la tesis según la cual la Constitución no era más que una mera norma política” (2005, f. 3). En otras palabras, pasamos del imperio de la ley por encima de las demás normas, al reconocimiento de la Constitución como norma suprema. Al respecto, según Francisco Díaz, ese carácter supremo que se le reconoce a la Constitución no sería efectivo si no existiera una garantía representada por el control de constitucionalidad de las normas de inferior rango (2017, p. 92). Así, en aras de garantizar el principio de supremacía de la constitución, en el Perú se utiliza tanto un modelo concentrado como difuso para el control de constitucionalidad.
Según Giovanni Priori, “la constitución le confía al Tribunal Constitucional el control concentrado de constitucionalidad de las normas con rango de ley, mientras que reserva para el Poder Judicial el control concentrado de las normas con rango inferior a la ley. El control difuso se lo otorga a cualquiera que ejerza función jurisdiccional” (2019, pp.42). De esa forma, podemos dar cuenta que el control difuso se traduciría como la facultad que todos los órganos jurisdiccionales poseen para inaplicar una ley por su inconstitucionalidad, toda vez que su decisión esté debidamente motivada. Así, siguiendo la Sentencia Nº 01680-2005-AA/TC, el control judicial de constitucionalidad de las leyes es una competencia reconocida a todos los órganos jurisdiccionales para declarar, en casos particulares, la inaplicabilidad de una ley al resultar esta última incompatible con la Constitución – control difuso (2005, f2); es decir, el control difuso se traduce como la facultad de todo juez de inaplicar, en un caso concreto, una norma de rango inferior con respecto a la Constitución al ir contra ella (2019, Priori, p. 41).
PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El principio de legalidad se encuentra consagrado en el artículo IV del Título Preliminar, numeral 1.1. de la Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG) y en el artículo I del Título Preliminar de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (en adelante, LOPE), estos señalan que:
“Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas” (Ley de Procedimiento Administrativo General, Art. IV del Título Preliminar, 2001)
“Las autoridades, funcionarios y servidores del Poder Ejecutivo están sometidos a la Constitución Política del Perú, a las leyes y a las demás normas del ordenamiento jurídico. Desarrollan sus funciones dentro de las facultades que les estén conferidas” (Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Art. I del Título Preliminar, 2007)
En otras palabras, este principio se traduce en la sujeción de la actuación de la Administración Pública en torno a lo señalado por la ley (en sentido extenso). Al respecto Christian Guzman señala que la Administración, en aplicación de este principio, encuentra en la ley su fundamento y el límite de su acción (2009, pp. 230). Así, al hacer referencia al principio de legalidad, podemos apreciar que las actuaciones de la administración no pueden ir contra lo establecido por nuestro ordenamiento jurídico (aspecto negativo), y solo pueden actuar dentro de los límites en los que la ley les autoriza (vinculación positiva); es decir, “[…] la legalidad surge como un mecanismo de atribución de capacidad en el Derecho Público y también como un instrumento de limitación […]” (Tirado, 2021, p. 221).
EL CASO RAMÓN SALAZAR YARLENQUE: SENTENCIA EXP. N° 3741-2004-AA/TC
En el caso expuesto inicialmente, es la administración pública y, no un operador jurisdiccional, la que estaría ejerciendo control difuso; sin embargo, con la definición planteada en el capítulo precedente hemos partido de la premisa de que solo estaría facultado a ejercer control de constitucionalidad un órgano jurisdiccional y, por ende, no sería factible incluir a la Administración Pública. Sin embargo, esta postura fue ampliamente cuestionada con el Exp. N° 3741-2004-AA/TC, ya que se estableció – en calidad de precedente vinculante – que la administración pública estaba plenamente facultada para realizar control difuso en base a los siguientes argumentos:
- i) En primer lugar, la Constitución – de conformidad con el párrafo segundo del artículo 138.° – reconoce a los jueces la potestad para realizar el control difuso; sin embargo, ello no impide que dicha potestad sea atribuible a sujetos diferentes a los jueces, ni tampoco que el control difuso se realice únicamente dentro del marco de un proceso judicial (2005, f. 5)
- ii) En segundo lugar, debemos considerar la existencia de la eficacia vertical de los derechos fundamentales; es decir, su eficacia frente a todos los poderes y órganos del Estado, en la que se incluye a la administración pública; es decir, teniendo en cuenta que Perú se enmarca como un Estado constitucional de Derecho, es posible sostener que el respeto de los derechos fundamentales constituye un imperativo que el Estado debe garantizar frente a las eventuales afectaciones que pueden provenir, tanto del propio Estado -eficacia vertical- como de los particulares -eficacia horizontal (2005, f. 10).
iii) En tercer lugar, si bien la Administración Pública rige su actuación en base del principio de legalidad, ello no significa que esta solo deba de cumplir llanamente la ejecución y el cumplimiento de lo establecido legalmente, sino que debe actuar en virtud de los principios y valores constitucionales. En otras palabras, estamos ante un redimensionamiento del principio de legalidad en sede administrativa, en donde se debe procurar que la legitimidad de las leyes sean evaluadas en función de su conformidad con la Constitución y los derechos fundamentales (2005, fs.11 y 15).
Así, en vista de los argumentos expuestos por el Tribunal Constitucional, según Richard Tirado, “ [se] entendió que la Administración Pública estaba sujeta, en primer lugar a la Constitución, y, en segundo lugar, al principio de legalidad” (2021, p. 271)
Ahora bien, considero pertinente mencionar que el Tribunal Constitucional realizó una aclaración del Exp. N° 3741-2004-AA/TC en donde señaló que son los tribunales administrativos u órganos colegiados a los que hace mención como aquellos destinados a realizar control difuso, es decir, preferir la constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la Constitución (2006, f. 4).
Por tanto, el Tribunal Constitucional – en el Exp. N° 3741-2004-AA/TC – concluye que la Administración Pública debe realizar control difuso y, por ese motivo, establece la vinculatoriedad de su pronunciamiento al otorgarle la categoría de precedente.
¿EL CASO CONSORCIO REQUENA (EXP° Nº 4293-2012-PA/TC), UNA DECISIÓN ACERTADA?
El Exp. N° 3741-2004-AA/TC, precedente ampliamente criticado – después de 8 años – fue revocado por medio del caso Consorcio Requena (Expediente Nº 4293-2012-PA/TC). En este último, el Tribunal brindó argumentos en contra del control difuso en sede administrativa, y por ende, también del caso Salazar Yarlenqué. Los principales fundamentos que brindaron fueron:
En primer lugar, el control difuso afecta el sistema de control dual de jurisdicción constitucional reservado para el Poder Judicial y/o el Tribunal Constitucional (2014, f. 33.c); en segundo lugar, afecta el principio de división de poderes, ya que el tribunal administrativo podrá controlar normas del Poder Legislativo, lo que solo podría darse a través de un proceso jurisdiccional y no de naturaleza administrativa (2014, f. 33.c); en tercer lugar, los tribunales administrativos carecen de un mecanismo de control de la actividad de las decisiones administrativas, pues no existe la posibilidad de – como sí existe en el Poder Judicial – elevar en el caso en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República (2014, f. 33.b); por último, la función jurisdiccional – constitucionalmente reconocida – no le es atribuible a los tribunales administrativos (2014, f. 33.a).
Así, podemos apreciar que el principio de legalidad sigue actuando como límite y fundamento de la actuación de la administración pública. Por tanto, no vemos una redimenciación del principio de legalidad en virtud de principios constitucionales, sino el ceñimiento de la administración pública a este principio y un control difuso realizado por los órganos jurisdiccionales.
POSTURAS DE UN DEBATE VIGENTE: EL CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA
En este apartado expondré cuáles son las posturas en relación con el Control Difuso en Sede Administrativa.
Por un lado, encontramos que – como señala Ku Yanasupo – existen 3 críticas fundamentales al Caso Salazar Yarlenque y, por tanto, al control difuso en sede administrativa:
- i) Es el constituyente el que faculta a la Administración Pública a realizar control difuso en sede Administrativa; sin embargo, legalmente no está facultado, ii) la administración tiene un rol promotor en el sistema de control concentrado y, por ende, no estaría facultado a demandar frente al TC una norma inconstitucional y al mismo tiempo poder inaplicar normas infralegales por contravenir la constitución, hecho que generaría una paradoja, y iii) existe un claro perjuicio por parte de los administrados al no tener órganos Administrativos con suficiente formación para realizar un adecuado control difuso (2012, p. 35).
Asimismo – sumado a todas las razones antes mencionadas, también podría alegarse la existencia (ante la discrecionalidad de la administración pública) de menor seguridad jurídica, ya que no se sabría en qué momento la administración pública – ante su posible inexperiencia – podría realizar control difuso en sede administrativa por parte de los administrados.
Por otro lado, un sector que se encuentra a favor del control difuso en sede administrativa alega que el hecho de que los tribunales administrativos u órganos colegiados realicen control difuso debería darse, pues se estarían protegiendo y tutelando plenamente los derechos fundamentales.
Así exponen los siguientes argumentos a favor de su postura. En primer lugar, es importante recordar que la Constitución debe verse como ley primordial y vinculante dentro de un Estado Constitucional de Derecho. Al respecto, Cesar Landa señala que la Constitución es la norma de creación de las normas y ley suprema (2013, pp. 15). Por ende, considerando ello, sería plenamente válido justificar que no solo los tribunales jurisdiccionales sean aquellos facultados para realizar control difuso, sino también los tribunales administrativos, ya que debemos garantizar la plena defensa de los derechos fundamentales.
En segundo lugar, a pesar que la Constitución no establece la facultad de los órganos administrativos a realizar control difuso; según Fernando Loayza y Julio Casma, el artículo 138 de la Constitución debe ser interpretado en conformidad con la unidad constitucional y los principios constitucionales, razón por la cual – buscando garantizar la efectiva protección de los derechos fundamentales – también los órganos jurisdiccionales deberían tener dicha facultad (2019, pp. 150). Así, veríamos una efectiva tutela de derechos, sin necesidad de esperar a utilizar un proceso contencioso administrativo o un proceso de amparo, pues tendríamos un medio donde, con anterioridad, podría tutelarse la plena defensa de los derechos fundamentales.
En tercer lugar, es señalado que no existe un medio por el cual se pueda revisar la aplicación del control difuso en sede administrativa; sin embargo, como bien señalan Fernando Loayza y Julio Casma, se podría implantar un mecanismo de revisión posterior a la aplicación del control difuso” (2019, pp. 150). Este hecho haría que tengamos canales por los cuales, con mayor celeridad, podamos tener estancias similares a las de Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema.
CONCLUSIÓN
Actualmente existe un debate inacabado con respecto al control difuso en sede administrativa. Si bien han existido dos sentencias del Tribunal Constitucional al respecto – una vinculante (Sentencia N° 3741-2004-AA/TC) y una no (Sentencia Nº 4293-2012-PA/TC) – considero que las posturas a favor y en contra del caso Salazar Yarlenque nos dan cuenta de la existencia de una realidad divergente respecto al tema en cuestión. Por ese motivo, es necesario revaluar y debatir la necesidad de la aplicación el control difuso en sede administrativa con el fin de determinar – definitivamente – que postura otorga un mayor beneficio para el ordenamiento peruano.
Sobre el autor (*): Estudiante del 7mo ciclo de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Practicante pre-profesional del estudio Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría. Miembro de la comisión de Eventos de la Asociación Civil IUS ET VERITAS y del Equipo de Derecho Mercantil. Asimismo, miembro de la comisión de Recursos Humanos de la Red Nacional de Asociaciones Jurídicas del Perú (Rednajur).
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