Escrito por Guillermo Arribas I. (*)
¿Qué tanto influye la regulación legal de un país en su desarrollo económico? George Priest narraba que luego de sus clases con Ronald Coase en la Universidad de Chicago le hizo alguna vez esta pregunta. Coase respondió que la ley debía establecerse de manera tal que la única influencia que tenga el presidente de Estados Unidos en el mercado sea el comprar una Coca-Cola en el supermercado. Para Coase el sistema legal podía ser la clave para el libre desarrollo de una economía, o su desastre total. Si bien coincido con esta lógica, veremos en este artículo como en determinadas circunstancias, a pesar de tener barreras legales, el mercado se puede llegar a imponer a la regulación. Además, veremos los pros y contras que la regulación puede dar para el caso concreto de la provisión del servicio de taxi en un determinado país.
En teoría, en un país altamente regulado los privados solo podrán incursionar en aquellas actividades expresamente previstas en la ley, y según lo que la norma indique respecto a cómo se puede desarrollar tal o cual actividad económica. Estas visiones colectivistas tienen la capacidad de limitar sustancialmente la creatividad del sector privado. En cambio, un país dónde se incentive el libre mercado, y la regulación no restrinja la iniciativa empresarial, ofrecerá un ambiente propicio para el desarrollo de una mayor cantidad de emprendimientos. El agregado de las decisiones individuales de cada agente del mercado llevará el curso de la economía. En el primer esquema el desarrollo económico depende de las decisiones del Estado, en el segundo del mercado. La respuesta de Coase a Priest claramente se inclinaba hacia lo segundo.
Un estado puramente colectivista, o absolutamente inclinado al libre mercado, se podría decir son imposibles de encontrar. Tanto en Rusia como en Estados Unidos existirá un espacio para el libre mercado y la regulación. Por supuesto, en uno u otro caso, y dependiendo del sector, podrá existir una inclinación en la balanza hacia alguno de los dos extremos, colectivismo o libre mercado.
Perú y Colombia están en esta mixtura, buscando como la mayoría de países un equilibrio eficiente entre intervención y libre mercado. Se busca promover el desarrollo económico, pero con algunos estándares base establecidos por la ley. Veremos aquí cómo la regulación puede o no afectar la creación de un nuevo emprendimiento económico en un país, usando como caso de estudio las aplicaciones de celular para solicitar un servicio de movilidad (Uber, DiDi, TaxiBeat, Cabify, entre otros). Como veremos, a pesar de las grandes diferencias en la regulación de Perú y Colombia, en ambos casos el mercado se ha abierto camino de manera más o menos similar.
Antes de la llegada de los aplicativos celulares de movilidad al Perú el transporte público vía taxi se mantenía prácticamente sin regulación. Si bien era usual que los taxis llevaran un cartel sobre el auto, o una pegatina en la luna, con el aviso de “taxi”, no existía ninguna garantía de la capacidad de manejo del conductor, ni de que el supuesto taxi efectivamente lo fuera. Cada vez que se utilizaba un taxi era necesario negociar el precio, y hacer un voto de confianza sobre la seriedad del conductor. Uno de los riesgos recurrentes era el posible robo, o en general cualquier acto del que pudiera poner la vida de uno en riesgo. Este peligro era latente tanto para el pasajero como para el conductor. Adicionalmente, el taxista no entregaba un recibo por el servicio y, lógicamente, tampoco pagaba ningún tributo por los ingresos recibidos.
La demanda era satisfecha en cuanto a cantidad, pero no necesariamente en calidad. Había suficientes taxis para los transeúntes, pero los costos de transacción para usar el servicio parando un auto en la calle eran muy altos. El potencial riesgo de un atracó era un gran disuasivo para tomar un taxi libremente en la calle. Era usual recurrir a un conductor conocido, o a una empresa de remises por teléfono.
Con la llegada de los aplicativos móviles esto cambió radicalmente. En sencillo, estas plataformas digitales conectan la demanda de personas que necesitan un conductor, con la oferta de conductores que existen en una determinada ciudad. La oferta de conductores, sin embargo, es filtrada por la empresa que construye la plataforma (al menos, en principio) para asegurar una calidad mínima del conductor. Adicionalmente existe un sistema de puntuación en el aplicativo por cada viaje realizado. Tanto el conductor como el pasajero puntúan el viaje, eliminando en principio a los conductores que tienen un bajo rendimiento, o a los pasajeros que se comportan de manera inadecuada. Libre mercado, puro y duro.
En adición a lo anterior, finalmente las actividades de taxi se transforman potencialmente en rastreables para el sistema tributario. Por un lado, cada viaje concluye con la emisión de un recibo por parte del aplicativo. Es decir, existe un comprobante que deja constancia del servicio y que realiza un cobro directo en el cliente (mayormente en su tarjeta de crédito). Pero adicionalmente, el cobro de estos servicios obliga a la empresa titular del aplicativo a pagar impuesto a la renta por las ganancias obtenidas del cobro de comisiones a los conductores que se encargan de realizar los viajes. No solo se tienen pasajeros y conductores más seguros, sino que además el Estado puede potencialmente recaudar impuestos.
Perú, un país donde poco o nada se había hecho en la organización de taxis, fue un terreno fértil para el desarrollo de estos aplicativos. No solo se estaba solucionando un gran problema de seguridad ciudadana sin que el Estado tuviera que invertir un sol en ello, sino que además se estaba ante una potencial nueva fuente de ingresos para las arcas del Estado. Ante ello, el Estado dijo poco o nada, y los taxistas tradicionales igual. Muchos de ellos migraron al uso de uno o varios de estos aplicativos, y no hubo ninguna resistencia a su desarrollo.
El caso Colombiano es bastante distinto. Los taxis en Colombia se organizaban vía “cupos”. En general los automóviles tienen dos tipos de placas, las amarillas para el transporte privado y las blancas para el transporte público. Dentro de las actividades de transporte público, están los taxis. Estos, además de tener la placa del vehículo blanca, deben estar pintados de amarillo y el conductor debe ser titular de un “cupo”.
Los “cupos” son un permiso especial emitido por un gobierno local para poder hacer taxi en una determinada región. Por ejemplo, el cupo que puedes recibir en Cartagena de Indias no te permite hacer taxi en Bogotá, y viceversa. Estos cupos son libremente transferibles, y existe una cantidad limitada de ellos por región. La lógica original era no sobrecargar el parque automotriz con taxis, sino fijar la oferta de taxis ideal para atender la demanda de la ciudad cuidando el tráfico que se pudiera generar en la misma.
Los taxis amarillos daban cierta garantía de servicio, pero al estar la oferta limitada por el Estado, podía existir escasez. Más aún, considerando que no se utilizaba taxímetro, los precios podían tender al alza. Esto es muy común, sobre todo en los taxis que brindan servicios en los aeropuertos. Adicionalmente, cómo estábamos ante un número finito de cuotas para hacer taxi, y estas eran libremente transferibles, su valor se apreciaba conforme crecía la demanda de taxis. En algunos casos la cuota misma podía llegar a valer más que el mismo vehículo.
Del lado de recaudación, si bien existía hasta cierto punto la posibilidad de rastrear la actividad de los taxis por las cuotas, los vehículos en principio no generaban recibos y, todo apuntaría, no se pagaba impuesto a la renta. Más aún, las transacciones se pagaban normalmente en efectivo al culminar el servicio.
Como es de imaginarse, la entrada de los aplicativos de transporte tuvo gran resistencia. La comunidad de taxistas tenía una organización específica, e intereses claros que proteger. Existían empresas de taxis que podían tener cientos de unidades con sus respectivas cuotas y, si se permitía el libre ingreso de vehículos privados para realizar labores de taxi, las “cuotas” que se tenían reducirían su valor a 0. El derecho de exclusiva para dar el servicio de taxi dejaría de existir.
Uber, sin embargo, viene funcionando hace más de 5 años en Colombia. Cuando uno utiliza la aplicación se abre un mensaje indicando que no se está contratando un servicio de taxi, sino que se está “alquilando” el vehículo con el conductor por un tiempo determinado. Una salida ingeniosa, pero claramente insuficiente si se considera que existe normativa expresa que indica que para realizar servicios de taxi se necesita tener una placa blanca y una cuota.
Más aun, los Uber que realizan el servicio no son bienvenidos en las calles por los taxistas ni la policía. Si se identifica a algún conductor como Uber, es posible que se genere una discusión. En los aeropuertos y en las batidas policiales, los Uber tienen que pedir a sus pasajeros discreción sobre el servicio, y simplemente limitarse a decir que son amigos del conductor y que están yendo juntos a algún lado.
A pesar de las restricciones, los beneficios de Uber en Colombia son similares a algunos de los mencionados para Perú. La recolección de tributos, la rastreabilidad del servicio (se emite comprobante en cada viaje), y la seguridad (sobre todo si es que eres un extranjero recién llegado al país). En el caso colombiano, además, Uber ha apoyado directamente al Estado. Por ejemplo, ha realizado campañas de promoción para incentivar la vacunación contra el COVID 19. Se ofrecieron 25 mil viajes gratis (estos eran pagados por la empresa a los conductores) si es que el transporte era para obtener la vacunación del pasajero. Esto fue publicitado abiertamente en la prensa, y celebrado por el gobierno. Esto, a pesar de que legalmente es discutible que las actividades de Uber se puedan realizar en el país.
Como vemos, el contexto peruano y colombiano eran totalmente diferentes para la instalación de un aplicativo como Uber. El primero amigable por omisión, y el segundo hostil por regulación. En ambos casos, sin embargo, la iniciativa privada se abrió paso y, finalmente, los aplicativos funcionan de manera regular en ambos países. Coase estaría, probablemente, sorprendido con el resultado.
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Sobre el autor (*): Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, máster en Derecho por Yale Law School, profesor de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica del Perú y asociado principal de Payet, Rey, Cauvi, Pérez Abogados.
