Soberanía sobre los recursos naturales: ¿qué dice realmente el Acuerdo de Escazú? | Lucía León

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Escrito por Lucía León Pacheco (*)

Durante los últimos meses, el Acuerdo de Escazú ha sido motivo de muchos debates y deliberaciones. Con motivo de su inclusión en la agenda de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República, distintas instituciones, gremios, colectivos, y público en general han manifestado sus posiciones respecto a la pertinencia de que el Perú ratifique este tratado de derechos humanos en materia ambiental.

Sin embargo, durante ese ínterin han surgido muchas dudas y malinterpretaciones respecto al contenido y obligaciones de este tratado. A fin de clarificar y desmitificar ciertas afirmaciones sobre el Acuerdo, repasaremos uno de los puntos neurálgicos que más debate ha ocasionado: la soberanía del Estado sobre sus recursos naturales. ¿Cómo se ha logrado difundir con éxito la falsa creencia de que el Acuerdo nos haría entregar territorio amazónico?

La formación del Acuerdo de Escazú

El Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, más conocido como Acuerdo de Escazú, se adoptó —es decir, se llegó a un acuerdo sobre su texto definitivo— el 4 de marzo de 2018 en Costa Rica. Este tratado busca ser un instrumento jurídico vinculante que efectivice el principio 10 de la Declaración de Río, norma de soft law aprobada en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo:

“Principio 10: El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”[1] (énfasis añadido).

Sobre la base de este principio, los gobiernos de Chile, Costa Rica, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay suscribieron la “Declaración sobre aplicación del principio 10 de la Declaración de Río sobre medio ambiente y desarrollo”, a partir de la cual se comprometen a elaborar un Plan de Acción para avanzar en la consecución de un convenio regional (u otro instrumento) con apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)[2].

En noviembre de 2014, luego de que la CEPAL realizara un diagnóstico regional sobre la situación de los derechos al acceso a la información, participación y acceso a la justicia en temas ambientales[3], los mismos países adoptaron la Decisión de Santiago[4], mediante la cual se aprobó el inicio de las negociaciones para este instrumento regional.

Como puede verse, nuestro país tuvo una participación activa incluso desde antes que iniciara formalmente la negociación del texto del convenio[5], lo que guarda coherencia con la decisión de Perú de firmar el texto del Acuerdo en setiembre de 2018[6]. Sin embargo, a pesar de este rol propositivo y consistente del Estado peruano a lo largo de los años, y de transparencia de este proceso a través del Mecanismo Público Regional, en estos últimos meses, producto de una ola de desinformación sobre el tema, ha circulado la idea de que (i) el gobierno no ha sido transparente respecto a la decisión de firmar el Acuerdo; y que (ii) ratificarlo significaría ceder ante intereses externos que no se corresponden con los de Perú.

En contraposición a ello, la realidad demuestra que Perú fue uno de los principales promotores de la formulación de este tratado regional: firmó la Decisión de Santiago y formó parte de la Mesa Directiva del Comité de Negociación. Considerando que este Acuerdo es el primer tratado a nivel regional en abordar los derechos de participación y acceso a la justicia y a la información en materia ambiental, y el primero a nivel mundial en incluir disposiciones sobre las y los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales, es vital que la academia y la sociedad civil continúen difundiendo y aclarando cuestiones como esta, objetivo que también persigue el presente artículo.

El principio de soberanía sobre los recursos naturales

El concepto de soberanía es introducido por primera vez en la historia del pensamiento político moderno por Jean Bodin[7], quien, en el marco de la conformación del Estado absoluto, distingue a la soberanía como el poder absoluto y perpetuo de una república[8].

Después de la Paz de Westfalia (tratados de paz que dieron fin a las guerras de los Treinta y Ochenta Años), en 1648, el sistema internacional europeo se organizó a partir de Estados soberanos, independientes y formalmente iguales[9]. Este nuevo orden, basado en la soberanía nacional, marcó el nacimiento del Estado-nación como institución con soberanía sobre la población y el territorio. Con este hito histórico como referente y punto de partida, se definió la soberanía de los Estados y se erigieron las bases de la igualdad, la no intervención y la autodeterminación, que posteriormente tendrían asidero en varias teorías de las Relaciones Internacionales[10].

Conforme se gestaron los procesos de descolonización en la segunda mitad del siglo xx e irrumpieron nuevos Estados, el concepto de soberanía permanente se amplió de manera progresiva, de modo que la cuestión de la soberanía sobre los recursos naturales, con el fuerte componente económico que ello implica, empezó a problematizarse y entrar en la agenda internacional[11].

En enero de 1952, la Asamblea General de las Naciones Unidas, a menos de una década de su creación, aprobó la Resolución AG/523 (VI), misma que ya planteaba que “…los países insuficientemente desarrollados tienen el derecho de disponer libremente de sus riquezas naturales” para impulsar su economía. Este primer antecedente fue precisado y desarrollado a por las Naciones Unidas en resoluciones posteriores, como sigue:

  • Resolución AG/626 (VII), de noviembre de 1952: amplía la concepción de derecho sobre los recursos, encomiando a los Estados a abstenerse de afectar la soberanía de otros Estado;
  • Resolución AG/1314 (XII), de diciembre de 1958: desarrolla el derecho a la libre determinación de los Pueblos, dentro del cual está comprendida la soberanía permanente de los Estados sobre las riquezas y los recursos naturales;
  • Resolución AG/1515 (XV), de diciembre de 1960: reitera la disposición de riqueza y recursos como derechos soberanos de los Estados.

Este desarrollo llegó a su cúspide en 1962, con la aprobación de la Asamblea General de la Resolución AG/1803 (XVII): “Soberanía permanente sobre los recursos naturales”[12]. En esta declaración, la Asamblea General de las Naciones Unidas expresamente reconoce un derecho de los pueblos y naciones a la soberanía sobre sus recursos naturales, cuyo ejercicio debe fomentarse mediante el respeto entre Estados basado en su igualdad soberana, apuntando, además, a la cooperación internacional en materia económica. En ese sentido, la Asamblea destacó la importancia de la codificación del tema.

En adelante, la soberanía permanente sobre los recursos naturales se ha vinculado de manera progresiva con el concepto de desarrollo sostenible. Ya en 1972, la Carta de Derecho y Deberes Económicos de los Estados proclamaba no solo la plena soberanía sobre los recursos como derecho excluyente, sino la responsabilidad de aquellos sobre la protección, la preservación y el mejoramiento del medio ambiente[13]. Con la presentación del Informe Brundtland, titulado “Nuestro futuro común”, en 1987, el concepto de desarrollo sostenible se introduce formalmente, marcando la agenda de Naciones Unidas en lo sucesivo.

Por esa razón, no sorprende que el derecho soberano de los Estados sobre sus recursos esté reconocido en la propia Declaración de Río (principio 2), que, como vimos previamente, también es el primer antecedente del Acuerdo de Escazú. Asimismo, ha sido reiterado en numerosos instrumentos internacionales, como el Convenio de Viena para la protección de la Capa de Ozono, la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y la Convención sobre la Lucha contra la Desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación.

Finalmente, aunque no es el tema central del presente artículo, conviene tener en cuenta que, en las últimas décadas, también se ha comprendido, en el marco del derecho al desarrollo, el derecho de los pueblos a disponer de los recursos naturales y a no ser privados de medios de subsistencia[14] —de hecho, hay menciones a este derecho desde 1966, año en que se adoptan los Pactos Internacionales de Derechos Humanos—. En ese sentido, parte del debate es hasta qué punto el principio internacional de soberanía de los Estados sobre los recursos naturales puede colisionar y afectar estos derechos de los pueblos, y en qué medida podrían convivir.

Lo que plantea el Acuerdo de Escazú

En medio del debate sobre el Acuerdo, una de las palabras que más ha resonado en la agenda pública ha sido “soberanía”. Los detractores de este tratado, haciendo uso de eslóganes como “La patria no se vende”[15], han centrado su discurso alrededor de este concepto para deslizar tres afirmaciones: (i) que el Perú cederá sus derechos sobre los recursos naturales y renunciará a decidir sobre ellos; (ii) que el Perú perderá su soberanía sobre la Amazonía —afirmación que, incluso, ha sido orientada hacia la idea de que entregará recursos y/o territorio amazónico—; y (iii) que otras instancias —en el subtexto, “poderes”— supranacionales decidirán sobre el devenir de nuestro territorio.

Lo primero que hay que tener en claro es que el Acuerdo de Escazú es un tratado de derechos humanos en materia medioambiental. Al ser un instrumento multilateral, naturalmente, se rige por los principios del Derecho internacional. Por esa razón, el tratado expresamente señala la obligación de los Estados parte de implementar el Acuerdo siguiendo ciertos principios, entre los cuales destacan, a efectos del presente análisis, dos: (i) soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales; y, (ii) igualdad soberana de los Estados (art. 3).

Estos principios han sido incluidos en el texto no solo por el libre consentimiento de los Estados que así lo adoptaron, sino porque forman parte del Derecho internacional, como lo demuestran las múltiples alusiones a ellos en tratados, declaraciones y resoluciones anteriormente repasadas (incluyendo la propia Carta de las Naciones Unidas, en cuanto a la igualdad soberana de los Estados en su artículo 2). La Corte Internacional de Justicia también ha incorporado este principio en su jurisprudencia al referirse a él en el caso de las Acciones militares sobre el territorio del Congo (República Democrática del Congo c. Uganda, 2005): “el principio de soberanía permanente sobre los recursos naturales, fue enunciado en la Resolución 1803 (XVII) de la Asamblea General […] reviste el carácter de un principio de derecho internacional consuetudinario”.

Como puede advertirse, se trata de un principio con desarrollo convencional, jurisprudencial y consuetudinario, que además está plasmado en el texto del propio Acuerdo. En ese sentido, la imputación de pérdida de soberanía resulta no solo falsa, sino además absurda: el texto jamás menciona la Amazonía ni la gestión de los recursos naturales, sino que desarrolla los derechos de (i) participación pública, (ii) acceso a la justicia y (iii) acceso a la información en materia ambiental.

Si el objetivo del Acuerdo es tan claro, en tanto es un tratado de derechos humanos y no un tratado limítrofe o transfronterizo, ¿sobre la base de qué argumento se ha logrado difundir esta suerte de “malinterpretaciones” del Acuerdo de Escazú?

Toda la estrategia argumentativa en contra de la ratificación del Acuerdo de Escazú se ha construido sobre la base del artículo 19, relativo a los mecanismos de solución de controversias. A la luz de esta disposición, ante una controversia sobre la interpretación o aplicación del tratado, (i) los Estados parte se esforzarán por resolverla mediante negociación u otro medio, y, de no lograrse, (ii) acudirán a la Corte Internacional de Justicia o a una sede arbitral, según hayan aceptado.

Tomando esta disposición como punto de partida, se ha construido la idea errónea de que, con este Acuerdo, cualquier conflicto medioambiental con motivo, por ejemplo, de un proyecto de inversión, será trasladado a la Corte Internacional de Justicia en La Haya. Incluso, se ha sostenido que podríamos ser demandados ante esta instancia por otro país que tenga algún interés sobre nuestros recursos o nuestro territorio. De este modo, se ha afirmado que las decisiones “sobre nuestros recursos” se internacionalizarán, con la aludida pérdida de soberanía que ello conllevaría.

Lo primero que hay que tener presente es que el Acuerdo solo hace referencia a controversias en materia de interpretación y aplicación del tratado. Por ejemplo, podría surgir una controversia sobre lo que significa la frase “La Conferencia de las Partes realizará cualquier otra función que el presente Acuerdo le encomiende” (art. 15.5.i).

Asimismo, el Acuerdo no apunta a “internacionalizar” conflictos medioambientales, sino que busca evitarlos a través de la participación del público en el proceso de toma de decisiones, así como a través del acceso a información en materia ambiental de manera oportuna. A ello hay que adicionar que Escazú no regula la resolución de este tipo de conflictos, y, por lo tanto, no pretende que sean trasladados a la Corte Internacional de Justicia, más aún cuando se sabe que en esta instancia comparecen únicamente Estados y no, por ejemplo, empresas extractivas o comunidades indígenas.

De otro lado, hay que tener en cuenta también que no tiene nada de inusual que los tratados internacionales incluyan una disposición sobre resolución de conflictos —de hecho, lo irresponsable sería que no se contemple para nada este escenario—. Por ejemplo, el Convenio sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente de 2001, conocido como Convenio de Aarhus, también contiene esta disposición (artículo 16), y ello no impidió a que más de 50 países de Europa y Asia, además de la Unión Europea, lo ratifiquen.

Finalmente, no debe perderse de vista que las eventuales controversias previstas se darían en el marco del texto del tratado. Dado que el Acuerdo no versa sobre la gestión de recursos naturales, sino sobre el derecho del público a acceder a información oportuna, por ejemplo, sobre el uso y conservación de los recursos, no hay lugar a una eventual controversia internacional sobre territorio o recursos peruanos en el marco de este instrumento jurídico.

¿Cuál es el estado actual del Acuerdo de Escazú en el país?

En el Derecho internacional se reconocen distintas formas para la manifestación del consentimiento de los Estados para obligarse por un tratado, las cuales constan en el artículo 11 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969. De la lectura de este instrumento, queda claro que es el propio tratado (en este caso, el Acuerdo de Escazú) el que dispone la manera en que los Estados han de manifestar su consentimiento.

En lo que respecta al Acuerdo de Escazú, si bien se abrió a la firma en setiembre de 2018, se requiere, posteriormente, su ratificación (artículo 21.2). Por esa razón, a pesar de que más de 20 países de América Latina y el Caribe lo firmaron, se requiere que al menos 11 lo ratifiquen, acepten, aprueben o adhieran para que entre en vigor (artículo 22).

En cuanto a su ratificación por parte del Estado peruano, conviene recordar que la Constitución peruana establece un mecanismo de aprobación previa para los tratados que versen sobre (i) derechos humanos, (ii) soberanía nacional, (iii) defensa nacional y (iv) obligaciones financieras (art. 56 de la CPP). En ese sentido, al tratarse de un instrumento internacional en materia de derechos humanos, el Acuerdo de Escazú debe ser aprobado por el Congreso de la República antes de su ratificación por el Presidente de la República, por lo que aún se encuentra en la etapa de perfeccionamiento interno.

Actualmente, el Acuerdo es parte de la agenda de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República. Dependiendo del dictamen que la comisión emita, el Acuerdo podría pasar a debatirse en el pleno del Congreso de cara a su aprobación. Sin embargo, las perspectivas a futuro son inciertas, ya que ha sido precisamente en esta Comisión donde han surgido muchos de los argumentos rebatidos en este breve espacio.

Aunque la reciente ratificación del Acuerdo por parte de Argentina renueva el panorama y nos acerca más a su entrada en vigor, el escenario peruano sigue siendo una interrogante. Lamentablemente, a pesar de que el Perú lleva casi 8 años participando de todo este proceso y fue uno de los promotores de la adopción de un convenio regional en esta materia, la ratificación podría verse frustrada por intereses contrarios a la transparencia en materia ambiental en el país.

Mientras tanto, la vida de los defensores ambientales sigue en peligro. Tan solo hace dos semanas, fuimos testigos del asesinato de Roberto Carlos Pacheco Villanueva en Madre de Dios[16]. Y este es el caso de toda América Latina: desde el 2012, nuestra región se ubica como la más peligrosa para las y los defensores ambientales[17]. En medio de este escenario de violencia e inseguridad, los gobiernos latinoamericanos tienen la oportunidad de estar a la altura para proponerse un estándar regional en la materia que proteja a los defensores y acerque a la ciudadanía a temas medioambientales. Sería imperdonable que la desperdicien.

(*) Sobre la autora: Consultora del Programa Derechos y Justicia Ambiental de la Asociación Civil Derecho, Ambiente y Recursos Naturales

Imagen obtenida de: https://bit.ly/3nsxkzM


Referencias Bibliográficas:

[1] Puede revisarse la Declaración de Río en https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm

[2] Puede revisarse la Declaración sobre la aplicación del Principio 10 en https://accessinitiative.org/sites/default/files/declaracion_principio_10_espanol.pdf

[3] Naciones Unidas (2013). Acceso a la información, participación y justicia en temas ambientales en América Latina y el Caribe Situación actual, perspectivas y ejemplos de buenas prácticas. CEPAL: Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 151, Santiago de Chile. Disponible en: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/21751/6/LCL3549REV2_es.pdf

[4] Puede revisarse la Decisión de Santiago en https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/37213/1/S1420708_es.pdf

[5] Las negociaciones se dan por iniciadas con la primera reunión del Comité de Negociación, en mayo de 2015. Puede revisarse las actas de esta reunión en https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/38884/S1500707_es.pdf

[6] En cumplimiento de las normas de Derecho Internacional, la entonces Ministra del Ambiente, Fabiola Muñoz, a quien se le delegaron plenos poderes a través del art. 2 de la Resolución Suprema 183-2018-RE, firmó el Acuerdo en Nueva York (Naciones Unidas). Puede revisarse la nota de prensa del MINAM en https://www.gob.pe/institucion/minam/noticias/19453-peru-firma-tratado-internacional-sobre-transparencia-participacion-publica-y-acceso-a-justicia-en-temas-ambientales

[7] Minerante, G. D. (2019). Soberanía sobre los recursos naturales en el Estado Plurinacional de Bolivia durante los primeros mandatos de Evo Morales. Buenos Aires: TeseoPress, cap. 1. Disponible en: https://www.teseopress.com/recursosnaturalesestrategicosenbolivia

[8] Bodin, J. (1997 [1576]). Los seis libros de la República. Madrid: Tecnos. p. 47.

[9] Felipe, T. (2016). “El sistema westfaliano: un análisis desde la teología política de Nicolás Gómez Dávila”, Papel Político, 21(2), pp. 411-434.

[10] Molina, M. (2013). Transformación del concepto de soberanía. La Paz de Westfalia y la Unión Europea. Tesis de Maestría en Relaciones Internacionales. Pontificia Universidad Javeriana: Bogotá.

[11] Al respecto, puede revisarse Salas, G. (2014). “Soberanía y recursos naturales: un enfoque americano”, Curso de Derecho Internacional. OEA: Río de Janeiro, pp. 181 ss. Disponible en: http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/publicaciones_digital_XL_curso_derecho_internacional_2013_Graciela_R_Salas.pdf

[12] Puede revisarse la Res. 1803 (XVII) en https://undocs.org/pdf?symbol=es/A/RES/1803(XVII)

[13] Drnas, Z. (2009). “Fuentes del Derecho Internacional del Medioamente”, Revista Cordobesa de Derecho Internacional Público, 1(1), p. 22 y ss.

[14] Claeys, P. (2015). El derecho a la soberanía sobre los recursos naturales, al desarrollo y a la soberanía alimentaria. FIAN Internacional: Alemania. Disponible en: http://www.fian.be/IMG/pdf/droits_souverainete_sur_ressources_naturelles_es.pdf

[15] Véase, por ejemplo, la campaña #NoAEscazú emprendida por la Coordinadora Republicana: https://twitter.com/CoordinadoraRep/status/1296097732357230594

[16] Puede revisarse la nota realizada por Mongabay Latam en https://es.mongabay.com/2020/09/peru-asesinan-defensor-ambiental-madre-de-dios/

[17] Cfr. https://es.mongabay.com/2020/07/latinoamerica-mas-defensores-ambientales-asesinados-global-witness-2019-informe/

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