Escrito por Dinner Paredes[1]
Introducción
¿Qué comprendemos por crisis? Ciertamente, aunque parezca sencillo determinarlo, no podemos negar que es un término bastante anfibológico, pues su conceptualización nos conlleva a vincularlo con diversas áreas de estudio, tales como la medicina, la política o la economía. Consideramos que ello se debe a tres razones:
- El uso indiscriminado por las diversas disciplinas académicas.
- La incorporación en el estudio de etapas específicas de la historia.
- Su vinculación con la política económica de cada Estado.
Sin perjuicio de lo anterior, debemos señalar que el término crisis encuentra su origen en la cultura griega, específicamente en la medicina (κρισις = separación). En la citada área, los médicos helenos -a raíz de la crisis- analizaban los síntomas del paciente y decidían si este podría sobrevivir o si perecería con el transcurrir de las horas[2]. Posteriormente, el término crisis pasó de ser un vocablo médico a ser utilizado en gran escala por historiadores y diversos profesionales de la época.
A pesar de la ambigüedad del término, la Real Academia Española ha definido a la crisis como aquel cambio profundo y de consecuencias importantes en un proceso o una situación, o en la manera en que estos son apreciados[3]. Por otra parte, desde un punto de vista empresarial, la norma ISO 22301[4] lo define como una situación con un alto nivel de incertidumbre que afecta las actividades básicas y/o la credibilidad de la organización y requiere medidas urgentes. En definitiva, podemos colegir que la crisis hace una clara referencia a la inestabilidad, al peligro y a las oportunidades de cambio.
Pues bien, es evidente que existen diversas áreas de estudio que tratan con suma importancia el término crisis; empero, en el presente artículo nos encargaremos de abordar la crisis desde un punto de vista económico para después analizar las funciones del presupuesto público y verificar su vinculación con el uso de la norma tributaria; para finalmente, plantear algunas reflexiones en relación al marco normativo tributario peruano.
La Crisis Económica de 2020
Sea que analicemos la etapa pre-industrial o Industrial, concurriremos en que son diversos los Estados que han experimentado una serie de eventos críticos en su economía interna, los cuales -por su magnitud- afectaron gravemente la economía mundial y por tanto, trascendieron en el tiempo. Entre ellos, podríamos mencionar las siguientes: la crisis del liberalismo económico en la gran depresión de 1873 (Europa), la gran depresión de los años 30 del siglo XX (Estados Unidos), la crisis del petróleo de 1973 (Organización de Países Exportadores de Petróleo – OPEP), la crisis de las deudas de los años 80 del siglo XX (Préstamos a países de Latinoamérica), la crisis del tequila de 1994 y 1995 (México), la crisis asiática de 1997 (Asia), la crisis del vodka de 1998 (Rusia), la crisis samba de 1999 (Brasil), la crisis tango de 2001 y 2002 (Argentina), la crisis de las hipotecas subprime del 2008 (Estados Unidos) y la crisis de los PIIGS de 2008 (Portugal, Irlanda, Italia, Grecia y España).
En atención a los eventos antes citados, es conveniente formularnos los siguientes cuestionamientos: ¿Puede un Estado anticiparse a una crisis económica? ¿Existen protocolos de respuesta ante la presencia de una crisis económica? Como se observa, las experiencias son abundantes en correspondencia a tan valiosas interrogantes; sin embargo, es notable tener en cuenta el contexto que reviste a cada crisis económica, pues cada una suele tener matices muy particulares, los cuales -en su mayoría- generan incertidumbre e inseguridad en la toma de decisiones por parte de los funcionarios del sector público, privado e internacional.
Carlos Parodi Trece (2013), manifiesta que existen dos grupos de factores que pueden causar una crisis financiera: la volatilidad del entorno macroeconómico, originado en factores externos (no controlables) e internos y los problemas microeconómicos inherentes a todo sistema financiero, situaciones derivadas de la información asimétrica y de la ausencia de un adecuado sistema de supervisión y regulación.[5]
Precisamente, resulta realmente complejo afirmar que un Estado podría anticiparse a una crisis económica, pues esta -en atención a diversos factores- siempre se presentará de manera sorpresiva, agresiva y vertiginosa, provocando inmediatamente la inestabilidad y decadencia en aquellos Estados involucrados. En complemento, con respecto a la existencia de protocolos de respuesta, creemos que todos ellos resultarán siendo insuficientes; pues como se ha indicado en párrafos precedentes, cada crisis económica contiene matices muy particulares, los cuales no siempre son atendidos en su plenitud por los Estados. Un claro ejemplo de lo mencionado, es la capacidad de respuesta que han mostrado los diversos Estados ante la reciente crisis económica provocada por la pandemia del coronavirus (en adelante, COVID-19).
Las Funciones del Presupuesto Público
Desde finales del siglo XX, diversos Estados -en especial los sudamericanos- se han vinculado estrechamente con el fenómeno de la Globalización. Ese ingreso, ha sido motivo para que ese conjunto de Estados -entre ellos el Perú-, se vuelvan más vulnerables y experimenten con mayor intensidad las diversas crisis económicas que se han presentado desde aquel entonces.
De ahí que, actualmente –con motivo de la propagación del COVID-19- el mundo está sufriendo una nueva crisis económica. Dicha propagación ha impulsado que todos los Estados asuman acciones necesarias, inmediatas y riesgosas, entre ellas la de aislamiento social obligatorio y el cese de actividades económicas[6]. Como efecto inmediato a las citadas acciones, la mayoría de ciudadanos y empresas a nivel mundial están padeciendo una serie de dilemas económicos, como por ejemplo: la limitación o reducción de ingresos, la caída de la inversión; el aumento de la tasa de desempleo, la inestabilidad de precios, la ruptura de las cadenas de producción, distribución y pago, la limitación de acceso a productos básicos. Indudablemente, ese escenario adverso ha motivado que todos aquellos que están soportando las consecuencias de las restricciones, vean en sus respectivos Estados, aquel instrumento de auxilio capaz de promover, estabilizar y resurgir la economía.
En ese marco temporal, a efecto de identificar el principal rol del Estado en situaciones de crisis económica, vemos por necesario recurrir a los fundamentos que nos permiten concebir las funciones del presupuesto público en la economía estatal.
Angélica Tacuba (2016), al realizar una síntesis de los fundamentos encontrados en Adam Smith[7] sobre el rol del Estado en el sistema económico, destaca los siguientes: 1. La libertad como atributo natural del ser humano y un Estado salvaguarda de ella; 2. El carácter individualista en la satisfacción de necesidades, y un Estado impulsor de la expansión del mercado; 3. Satisfacción de necesidades mediante la división del trabajo, la especialización y el intercambio; 4. Instituciones y leyes a favor de la libertad de producir, emprender y comercializar[8]. La misma autora, al analizar los aportes de John Maynard Keynes[9], rescata lo siguiente en relación a las funciones del presupuesto: 1. Keynes era un prosélito del capitalismo; 2. Precisó una agenda del Estado en dicho sistema; 3. Definió la ecuación de demanda agregada dejando un lugar para la inversión pública; 4. admitió el impacto que las operaciones presupuestarias podrían -vía la demanda agregada- tener sobre el crecimiento de los países[10].
No menos importante, es tomar en consideración los aportes que concibió Richard Musgrave (1992) al campo de las finanzas públicas. Así pues, el autor distingue tres tipos principales de actividad presupuestaria: 1. La provisión pública de ciertos bienes y servicios, conocidos como “bienes sociales” (función de asignación); 2. Los ajustes en el estado de la distribución de la renta y la riqueza (función de distribución) y; 3. Las medidas que se ocupan del desempleo, la inflación y el crecimiento económico inadecuado (función de estabilización)[11]. Además, Richard Musgrave, al mencionar las principales ideas de las funciones fiscales, nos indica que el mayor problema consiste en cómo manejar la política fiscal de forma que sus objetivos más importantes, incluyendo los aspectos de asignación, distribución y estabilización, puedan ser satisfechos simultáneamente[12].
Con arreglo a los planteamientos de Adam Smith, John Maynard Keynes y la perspectiva de las Finanzas públicas de Richard Musgrave, se percibe inteligiblemente que el presupuesto público se presenta como una herramienta y/o instrumento de gran importancia Estatal, en tanto permite el cumplimiento de aquellas funciones que se vinculan con el desarrollo de la economía.
Las Funciones del Presupuesto Público y su vinculación con el uso de la Norma Tributaria
Asociemos lo antes mencionado a la crisis económica que está padeciendo actualmente el Perú. Enseguida, advertimos una situación bastante interesante, pues –en respuesta a la adopción de medidas restrictivas, como son el aislamiento social y el cese de actividades- nuestro país ha utilizado el presupuesto público[13] para subsidiar a la mayoría de sus ciudadanos y claro, a diversas empresas domiciliadas en el país.
Lo indicado es motivo de reflexión, pues al igual que el Perú, son muchos los Estados que están sirviéndose de la norma tributaria -como ingrediente- para implementar paquetes de reactivación económica destinados a evitar la quiebra de diversas empresas.
Surge entonces el siguiente cuestionamiento: ¿Puede la norma tributaria servir de componente para la asistencia de empresas frente a la crisis económica? Ciertamente, muchos consideran que la finalidad más importante de los tributos es la recaudación, en tanto a través de esta el Estado logra financiar el gasto público. Sin embargo, estimamos que ello es erróneo, pues -dependiendo de las circunstancias y de lo que pretenda el sistema tributario- se presentan otras finalidades de igual o mayor importancia, como son las extrafiscales (Incentivos y Redistributivas) o no recaudatorias[14].
A propósito de lo referido en párrafo anterior, el Tribunal Constitucional del Perú en el fundamento 13 de la sentencia N° 06089-2006-PA/TC, ha indicado lo siguiente: “De ello puede afirmarse que siendo la función principal del tributo la recaudadora –entendida no como un fin en sí mismo sino antes bien como medio para financiar necesidades sociales-, puede admitirse que en circunstancias excepcionales y justificadas para el logro de otras finalidades constitucionales, esta figura sea utilizada con un fin extrafiscal o ajeno a la mera recaudación, cuestión que, indiscutiblemente, no debe ser óbice para quedar exenta de la observancia de los principios constitucionales que rigen la potestad tributaria”[15]. (El subrayado es nuestro).
Por su parte, Roque García Mullin (1978), al tratar el carácter estabilizador del impuesto, nos dice que: “En concepciones de política tributaria preponderantemente preocupadas por neutralizar los ciclos de la economía, se indica que la estructura progresiva de la tasa otorga buena flexibilidad al impuesto (built-in flexibility), por cuanto en situaciones de alza de precios, el impuesto, operando a tasas más altas, congela mayores fondos de los particulares, y a la inversa, en épocas de recesión, decreciendo el nivel de ingresos, la tasa baja más rápidamente que la disminución en la base, con lo cual se liberan mayores recursos”[16]. (El subrayado es nuestro).
Precisamente, bajo un panorama de incertidumbre en donde las empresas requieren liquidez, consideramos que el orden de prioridades a las que hace mención la finalidad del tributo, deben recomponerse. Ello, pues en un momento de crisis -como la actual-, lo principal no es recaudar sino subvencionar, incentivar y reestablecer los sectores económicos afectados.
En igual óptica, mediante el reporte “Tax and Fiscal Policy in response to the Coronavirus Crisis: Strengthening Confidence and Resilience”[17], la OCDE ha propuesto una gama de medidas fiscales que tienen como objetivo poner en marcha la economía de cada Estado. Lo resaltante de este informe, es el planteamiento fiscal que se propone, pues identifica el desarrollo en cuatro fases: 1. Liquidez y apoyo a los ingresos; 2. Liquidez, solvencia y apoyo a los ingresos; 3. Estímulo fiscal y, 4. Ingresos. Además, en correlación con el documento que contiene las medidas adoptadas por las administraciones tributarias en el contexto de la pandemia COVID-19[18], presentado por el Foro de la OCDE sobre Administración Tributaria (FTA), la Organización Intra-Europea de Administraciones Tributarias (IOTA) y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), notamos que se está haciendo uso del marco normativo tributario como elemento destinado a colaborar y/o auxiliar a los contribuyentes que se están viendo perjudicados por la crisis económica.
Incuestionablemente, cuando se trata el tema de las medidas de apoyo y/o subsidio que se están suministrando en favor de los contribuyentes, no estamos refiriéndonos a una condonación u olvido de la obligación tributaria, sino más bien a mecanismos de alivio económico, destinados a generar mayor liquidez y estabilidad en los contribuyentes, como por ejemplo: prórroga de plazos para presentar declaraciones y pagos de impuestos, flexibilización en la imposición de sanciones, la suspensión del cómputo de intereses, diferimiento del pago de impuestos, facilidades de acceso a la obtención de aplazamientos y fraccionamientos tributarios, suspensión de plazos procedimentales, celeridad en la devolución de créditos, implementación de políticas de seguridad jurídica en cuanto al pago de impuestos, progresión de los servicios de asistencia tecnológica e información tributaria. De esta manera, los Estados buscan evitar en lo posible, ceses laborales, incumplimientos contractuales, quiebras financieras y por supuesto, la desaparición de la empresa.
Reflexiones Finales
El planteamiento que ha realizado la OCDE y las diversas medidas que se están ejecutando a nivel mundial, nos invitan a reflexionar y comprender el sistema tributario desde una posición fundada en el principio de solidaridad, donde la norma tributaria resulta siendo un gran elemento de subvención. Ello, no solo favorece la prioridad que se está concediendo a los mecanismos de alivio económico, sino, a que se admita como correcta la actitud protectora que ha adoptado el Estado Peruano en favor de los actores económicos.
Además, como hemos venido insistiendo, en esta etapa el Estado Peruano debe actuar como un Médico en sala de emergencias, pues en un principio debe atender milimétricamente las heridas del paciente (contribuyentes), adoptando para tal caso las acciones de alivio económico necesarias, inmediatas y riesgosas, que procuren en todo momento evitar su deceso; es decir, la quiebra o desaparición del sistema económico. Ya en etapas posteriores, cuando haya estabilidad y solvencia, pensaremos en estímulos fiscales; para finalmente, arribar a la tan ansiada recaudación.
Sin perjuicio de lo señalado en párrafo previo, debemos ser categóricos en afirmar que las medidas de subsidio no son presentes u obsequios que el Estado hace en favor de sus contribuyentes, sino más bien -deben comprenderse- como medidas de tutela destinadas a evitar el colapso del sistema económico. Afirmamos ello, pues deformar su naturaleza, podría originar que el Estado haga uso indebido de la norma tributaria. Un claro ejemplo, sería la presencia de algún lineamiento normativo que condicione el acceso a la subvención o ayuda en favor de los contribuyentes que se vieron afectados por la crisis económica.
Por otro lado, debemos asimilar que la crisis no solo hace referencia a la inestabilidad, al peligro o a la incertidumbre, sino también a las oportunidades de cambio. Así pues, consideramos que la actual crisis económica debe ser vista como una ocasión de aprendizaje, de cambio, de mejora, de crecimiento económico basado en dos pilares fundamentales: (i) Políticas tributarias que busquen ampliar la base tributaria y confronten directamente la informalidad y; (ii) Un sistema tributario amigable con los contribuyentes e inversionistas y seguro en cuanto a su aplicación e interpretación normativa.
Adicionalmente, aunque pueda sonar contradictorio a las convicciones de la SUNAT, consideramos necesario que –una vez se levanten las medidas suspensivas o restrictivas-el ordenamiento jurídico tributario debe relajarse con respecto al cuestionamiento de las operaciones económicas (gastos) que se realizaron durante la crisis. Efectivamente, el Estado Peruano debe ser consciente que esta situación de incertidumbre empresarial puede ocasionar un impacto en la estructura del Impuesto a la Renta e IGV, pues existen grandes posibilidades de que los contribuyentes cometan errores y no observen las formalidades tributarias.
Por último, llamamos la atención respecto a aquella fascinación que tiene el Estado Peruano por adoptar medidas tributarias que funcionan eficazmente en otros países. En ese sentido, consideramos que los subsidios tributarios deben, no solo ser correctamente enfocados a los sectores económicos que realmente lo necesitan, sino también, elaborados en virtud a nuestra realidad económica peruana. Por supuesto, ello no debe ser una limitante a la gran oportunidad de cambio y modernización con la que contamos en estos momentos para reformar nuestro sistema tributario peruano.
[1] Asociado del Estudio Torres & Asociados – Abogados Tributarios y Egresado por la Universidad Católica San Pablo (UCSP).
[2] ETIMOLOGIAS.DECHILE.NET, 2020. Etimología de CRISIS. Consulta: 29 de mayo de 2020.
www.etimologias.dechile.net/?crisis.
[3] En línea: https://dle.rae.es/crisis.
[4] Norma internacional de gestión de continuidad de negocio. Se hace referencia a la capacidad que tienen las empresas para sobrevivir ante riesgos, internos o externos, que arriesguen el normal desarrollo de las actividades.
[5] Parodi Trece, Carlos. Causas de una crisis financiera. Artículo publicado en el diario de economía y negocios del Perú – Gestión. 2013.
Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://blogs.gestion.pe/economiaparatodos/2013/04/causas-de-una-crisis-financier.html.
[6] En el caso peruano, la suspensión del ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y a la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio; así como la restricción en el ámbito de la actividad comercial, actividades culturales, establecimientos y actividades recreativas, hoteles y restaurantes, es oficializada mediante Decreto Supremo N° 044-2020-PCM.
[7] Padre de la economía y de la microeconomía.
[8] Tacuba Santos, Angélica. Las funciones del presupuesto público en la economía. Revisando los fundamentos y las experiencias. Revista Universitaria Ruta, Vol. 18 Núm. 2, 2016. Pág. 116. Recuperado a partir de: https://revistas.userena.cl/index.php/ruta/article/view/800.
[9] Padre de la Macroeconomía.
[10] Tacuba Santos, Angélica. Op. Cit. Página 117.
[11] Musgrave, Richard y Musgrave, Peggy (1992). Hacienda pública: Teórica y aplicada. Mc Graw-Hill. Madrid. Quinta edición. Pág. 16. Recuperado a partir de: https://edisciplinas.usp.br/pluginfile.php/4381206/mod_resource/content/1/2.MUSGRAVE%2C%20Richard.%20MUSGRAVE%2C%20Peggy.%20Hacienda%20P%C3%BAblica%2C%20teorica%20y%20aplicada%20%E2%80%93%20pgs.%203%20a%2017.pdf.
[12] Musgrave, Richard y Musgrave, Peggy. Op. Cit. Página 17.
[13] El Ministerio de Economía y Finanzas señala que el presupuesto público es un instrumento de gestión del Estado para el logro de resultados a favor de la población, a través de la prestación de servicios y logro de metas de cobertura con equidad, eficacia y eficiencia por las Entidades Públicas. Establece los límites de gastos durante el año fiscal, por cada una de las Entidades del Sector Público y los ingresos que los financian, acorde con la disponibilidad de los Fondos Públicos, a fin de mantener el equilibrio fiscal.
Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web:
https://www.mef.gob.pe/es/presupuesto-publico-sp-18162.
[14] Actualmente, la doctrina tributaria es unánime en reconocer la finalidad extrafiscal del tributo.
[15] Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/06089-2006-AA.pdf.
[16] García Mullin, Roque (1978). Impuesto sobre la renta: Teoría y Técnica del Impuesto. Centro Interamericano de Estudios Tributarios (CIET) Organización de Estados Americanos. Buenos Aires. Pág. 5.
Recuperado a partir de: https://www.academia.edu/28715712/Impuesto_sobre_la_Renta_Teor%C3%ADa_y_T%C3%A9cnica_del_Impuesto.
[17] En línea: https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=128_128575-o6raktc0aa&title=Tax-and-Fiscal-Policy-in-Response-to-the-Coronavirus-Crisis.
[18] En línea: https://biblioteca.ciat.org/opac/book/5722.
