Alcances sobre la importancia del criterio técnico en la interpretación legal que emplea el Indecopi para la resolución de conflictos de consumo derivados de la prestación de servicios financieros.

Uno de los aspectos más sensibles en materia de protección del consumidor ha sido el criterio técnico que debe aplicar la autoridad administrativa al momento de resolver un conflicto entre consumidores particulares y proveedores de servicios sujetos a una regulación sectorial. El caso que ha merecido especial atención en nuestra regulación –principalmente por la cantidad de operaciones que realiza diariamente– es el que se refiere a la prestación de servicios financieros.

Como se sabe, en nuestro país existe una división de la competencia para determinar la responsabilidad administrativa de las empresas cuando se trata de servicios financieros. Por un lado, tenemos a la SBS que realiza una verificación general, esto es, supervisa los procedimientos y la ejecución de las operaciones financieras por parte de las empresas supervisadas, mientras que, por otro lado, el Indecopi se encargará de la resolución y sanción de conflictos individuales.

Esta dicotomía podría generar que, en un caso particular, el Indecopi realice una interpretación diferente a la que mantiene la SBS respecto de una norma del sistema financiero y, en consecuencia, sancione a una entidad por el incumplimiento de alguna obligación, que podría no ser considerada como tal por la autoridad sectorial.

A efectos de mitigar el riesgo de que esto suceda, el Código de Protección y Defensa del Consumidor estableció como obligación, a fin de resolver los conflictos derivados de la prestación de servicios financieros, contar con un informe técnico emitido por la SBS, siempre que sea necesaria la interpretación de la Ley General del Sistema Financiero o alguna norma dictada por la propia entidad rectora [1].

Este escenario resulta clave para la adecuada supervisión del mercado de servicios financieros y ha sido objeto de análisis por el Banco Mundial, que consideró que “las facultades de la SBS y el INDECOPI relacionadas con la protección del consumidor de instituciones financieras se superponen, y la división de responsabilidades entre los organismos continúa siendo poco clara”, sosteniendo incluso que ”esta doble supervisión genera riesgos de incongruencia y duplicación” [2].

En el mismo informe, el Banco Mundial recomendó que la SBS sea la única autoridad responsable de la supervisión y sanción ante el incumplimiento de las disposiciones de protección financiera del consumidor, considerando que “sus facultades de inspección y sanción indudablemente deberían ampliarse para abarcar los incumplimientos del Código de Protección del Consumidor, aunque no exista un incumplimiento paralelo de las leyes y reglamentaciones de la SBS” [3].

No obstante, esto conlleva un esfuerzo importante, no sólo en el ámbito normativo, en tanto se requieren modificaciones a nivel legislativo, sino también respecto del presupuesto de la SBS (el cual se basa principalmente en las contribuciones obligatorias de las entidades y el financiamiento que obtiene) a efectos de atender la resolución de conflictos de consumo en su sector.

Mientras ello se analiza y materializa, el Indecopi ha echado mano acertadamente de la herramienta puesta a disposición por el Código y, con ocasión del procedimiento iniciado por un consumidor que denunció el cierre de su cuenta bancaria, la Sala Especializada en Protección al Consumidor dejó explícito su criterio acerca del alcance del artículo 89° del Código, indicando que se “ha impuesto a los órganos resolutivos del Indecopi la obligación de recurrir a la SBS para solicitar su opinión técnica en aquellos casos en los que la aplicación de las normas sectoriales referidas al sistema financiero puede encontrar más de una interpretación, haciéndose necesario que el regulador esclarezca el sentido de la normativa invocada” [4].

En el caso en particular, el objeto de análisis fue la legalidad del cierre de la cuenta bancaria en virtud de la aplicación de normas prudenciales emitidas por la SBS, para lo cual resultó necesario conocer previamente el alcance de éstas, es decir, los supuestos amparados como medidas de prudencia que amparan dicha acción por parte de la entidad. Considerando que las instancias administrativas anteriores resolvieron la controversia sin conocer ello, acertadamente la Sala declaró la nulidad de la resolución impugnada y ordenó la actuación del informe técnico de la SBS para resolver el asunto.

En síntesis, esto implica que, frente a una norma del sistema financiero respecto de la cual cabe más de una interpretación y, no ha sido objeto de pronunciamiento previo por parte del ente rector, los órganos resolutivos de protección al consumidor del Indecopi deberán requerir dicho informe técnico antes de la resolución final de una controversia de consumo, bajo sanción de nulidad. Cabe precisar que ello será necesario únicamente cuando “de la norma en cuestión pueda surgir más de una interpretación debido a que su contenido mantiene términos que podrían resultar ambiguos o menos precisos que otros” [5].

Mientras se mantenga el panorama actual, en el que la autoridad administrativa responsable de la regulación (SBS) no es la misma que aquella con que cuenta con la competencia para conocer las posibles vulneraciones a los derechos de los consumidores (Indecopi), este criterio resulta trascendental para evitar el riesgo de incongruencia en la regulación del sector, procurando preservar el carácter técnico en la interpretación de las normas sectoriales del sistema financiero.

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[1] El Código de Protección y Defensa del Consumidor señala expresamente en su artículo 89° que “en los casos en que sea necesaria la interpretación de la Ley núm. 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, o las normas dictadas por la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, el Indecopi debe solicitar a esta un informe técnico.”

[2] Banco Mundial (2013). PERÚ: Examen de Diagnóstico de la Protección del Consumidor y la Alfabetización Financiera. Washington, DC: The World Bank.

[3] Ídem, pág. 22.

[4] Ver Resolución N° 2212-2016/SPC-INDECOPI del 20 de junio de 2016, fundamento 17.

[5] Ídem, fundamento 21.