Escrito por Rodolfo Núñez*
Este artículo tiene como finalidad brindar un enfoque práctico respecto a un sinfín de consultas que las empresas usualmente hacen: ¿procede una demanda de amparo contra proyectos de ley?
La respuesta es no y por una simple razón: las demandas de amparo no proceden contra ideas. ¿Qué es un proyecto de ley? Una idea.
Tal como el Tribunal Constitucional ha desarrollado este tema, no es posible interponer una demanda de amparo contra proyectos de ley, pues no representan una amenaza cierta ni de inminente realización
I. Tema previo: el proceso de amparo contra normas
De acuerdo con el artículo 3 del Código Procesal Constitucional, es procedente interponer una demanda de amparo ante una amenaza de lesión o lesión sufrida por la aplicación de una norma de naturaleza autoaplicativa o autoejecutiva. A saber:
“Artículo 3.- Procedencia frente a actos basados en normas
Cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienen como sustento la aplicación de una norma autoaplicativa incompatible con la Constitución, la sentencia que declare fundada la demanda dispondrá, además, la inaplicabilidad de la citada norma.
Son normas autoaplicativas, aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada. […]”.
A nivel jurisprudencial, el Tribunal Constitucional, en su sentencia recaída en el Expediente N° 4677-2004-AA/TC, f.j. 4, las ha definido de la siguiente manera:
“[…] normas autoaplicativas […] aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada. En este supuesto, cabe distinguir entre aquellas normas cuyo supuesto normativo en sí mismo genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de los individuos […] y aquellas otras que determinan que dicha incidencia se producirá como consecuencia de su aplicación obligatoria e incondicionada […]. En el primer caso, el amparo contra la norma procederá por constituir ella misma un acto (normativo) contrario a los derechos fundamentales. En el segundo, la procedencia del amparo es consecuencia de la amenaza cierta e inminente a los derechos fundamentales que representa el contenido dispositivo inconstitucional de una norma inmediatamente aplicable.” (resaltado agregado).
Como vemos, la procedencia de una demanda de amparo contra norma autoaplicativa dependerá del supuesto de hecho antes descrito: i) si el propio acto normativo lesiona algún derecho fundamental; o, ii) si existe la amenaza cierta e inminente de lesionar algún derecho fundamental con la aplicación de la norma.
Esta clasificación ha sido desarrollada por en la sentencia recaída en el Expediente N° 00051-2011-PA/TC, ff.jj. 5 a 9, distinguiendo ambos supuestos en amparo contra normas y amparo contra actos sustentados en la aplicación de una norma.
Respecto a este último, los requisitos para que sea procedente un amparo contra actos sustentados en la aplicación de una norma son que exista una amenaza cierta y de inminente realización[1]; o, de denunciarse una lesión, que el acto lesione efectivamente “[…] el contenido constitucionalmente protegido de un derecho fundamental”[2].
Si bien las normas autoaplicativas también deben ser ejecutadas a raíz de un análisis fáctico y jurídico, no debemos confundirlas con las normas de naturaleza heteroaplicativa. Estas, no dependen de su sola vigencia en el ordenamiento jurídico, sino de una subsunción ex post facto del supuesto normativo que será contingente, no inminente.
A decir del Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N° 4677-2004-AA/TC, f.j. 3:
“[la norma] heteroaplicativa [es] aquella cuya aplicabilidad no es dependiente de su sola vigencia, sino de la verificación de un posterior evento, sin cuya existencia, la norma carecerá […] de eficacia, esto es, de capacidad de subsumir, por sí misma, algún supuesto fáctico en su supuesto normativo.” (resaltado agregado).
Cabe resaltar que las demandas de amparo interpuestas contra normas heteroaplicativas son improcedentes.
Lo desarrollado hasta este punto es de aplicación para todas las normas que hayan sido incorporadas al ordenamiento jurídico. Sin embargo, ¿podemos cuestionar un proyecto de ley? ¿Un proyecto de ley amenaza o lesiona derechos fundamentales?
II. La naturaleza de los proyectos de ley
Una proposición de ley en el Perú no es más que una iniciativa legislativa; es decir, una idea que ha sido propuesta por quien cuenta con legitimidad para ello con la finalidad de alterar un determinado conjunto de hechos en un sentido jurídicamente relevante. Sobre el particular, Robinson establece lo siguiente:
“La presentación de iniciativas legislativas ante el Congreso puede ser realizada sólo por las personas jurídicamente legitimadas para ello, es decir, por aquellas a las que la Constitución Política del Perú les reconoce el derecho de iniciativa legislativa. […] En el Perú, las iniciativas legislativas presentadas ante el Congreso reciben, indistintamente, la denominación de proyectos de ley o proposiciones de ley”[3].
Estas ideas pueden seguir un procedimiento legislativo ordinario o simplificado que terminarán, en última instancia, siendo debatidas en sesión plenaria por los congresistas y también, quizás, modificadas.
En otras palabras, la iniciativa legislativa no es más que una idea propuesta por un sujeto con legitimidad para alterar una situación fáctica desde el ordenamiento jurídico que no supone ni una lesión ni una amenaza cierta ni de inminente realización.
III. Enfoque jurisprudencial sobre el proceso de amparo contra proyectos de ley
Existe uniforme y reiterada jurisprudencia[4] del Tribunal Constitucional que fija, como regla, la imposibilidad de cuestionar un proyecto de ley mediante una demanda de amparo. Por todas, veamos el siguiente fundamento:
“Así, […] una demanda de amparo contra un proyecto de ley debería ser declarada improcedente, por no existir amenaza cierta e inminente de derechos constitucionales […].”[5].
Esto es así, puesto que un proyecto de ley, como ya hemos visto, debe atravesar un procedimiento legislativo con marcadas etapas reguladas en el Reglamento del Congreso. En este caso, situémonos en el supuesto de que el proyecto de ley tiene un dictamen favorable y este ha sido incorporado en la agenda del Pleno.
Aún en este supuesto no nos encontraríamos ante una amenaza o lesión de algún derecho fundamental, pues la deliberación de los congresistas en el Pleno no representa una amenaza cierta y de inminente realización; ni, menos aún, una lesión a algún derecho constitucional.
De hecho, tal como lo ha establecido el Tribunal, “[…] el cuestionamiento de actos realizados por el Congreso de la República en el ejercicio de su función legiferante […]”[6] no es motivo válido para que una demanda de amparo proceda. Entonces, el ejercicio de las facultades concebidas por la Constitución al Congreso de la República no vulnera ni amenaza, per se, derecho constitucional alguno.
Ahora, ¿cuándo procede un amparo contra proyecto de ley? Cuando el proyecto de ley ha dejado de ser una idea y se ha incorporado al ordenamiento jurídico. Es decir, ya no nos encontramos frente a un amparo contra proyecto de ley, sino ante un amparo contra norma.
Sobre el particular, la sentencia recaída en los Expedientes N° 00061-2013-PA/TC y 02435-2013-PA/TC (acumulados), f.j. 3, ha fijado un criterio respecto a la conversión del proyecto de ley en ley:
“[…] las demandas de amparo […] interpuestas contra un proyecto de ley […] en la actualidad dicho proyecto se ha convertido en la Ley N° 29602 […]. En mérito a lo expuesto, es necesario determinar si, de una parte, se ha producido una sustracción de la materia en la presente causa, pues ya no existe el proyecto de ley que fue cuestionado; y, por otra, en caso no hubiera ocurrido la referida sustracción de la materia, si la disposición cuestionada tiene la calidad de «norma autoaplicativa», pues solo en dicho caso correspondería emitir un análisis sobre el fondo de lo pretendido.” (resaltado agregado).
Como vemos, si bien no es posible interponer una demanda de amparo contra un proyecto de ley, este proceso sí será viable una vez que la supuesta amenaza que representaba la iniciativa legislativa se materialice en una amenaza o violación concreta como norma autoaplicativa mediante su incorporación al ordenamiento jurídico.
De suceder ello, el órgano jurisdiccional deberá determinar si es que la norma cuestionada tiene naturaleza autoaplicativa para, recién, poder realizar un análisis sobre el fondo de lo pretendido; es decir, sobre la supuesta amenaza o lesión de los derechos fundamentales del demandante.
IV. Conclusiones
A la fecha, las demandas de amparo contra proyectos de ley son improcedentes, pues cuestionar una iniciativa legislativa supone lo mismo que denunciar la inconstitucionalidad de una idea que ni siquiera se sabe si se materializará.
Sin embargo, en caso el proyecto de ley se convierta en una norma incorporada a nuestro ordenamiento jurídico, ya no nos encontraremos ante una idea, sino ante un acto normativo que, siempre y cuando tenga naturaleza autoaplicativa y amenace o lesione algún derecho fundamental, podrá ser cuestionada mediante el proceso de amparo.
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Sobre el autor:
* Egresado de la Facultad de Derecho de la PUCP con especial interés en el Derecho Procesal y el razonamiento jurídico. Asociado en el estudio jurídico Viera Abogados.
Bibliografía
Robinson, P. (2012). Manual del proceso legislativo. 2da edición. Oficialía Mayor
[1] De acuerdo con la sentencia recaída en el Expediente N° 00051-2011-PA/TC, f.j. 8., con cierta nos referimos a que el acto normativo denunciado es “[…] posible de ejecutarse tanto desde un punto de vista jurídico, como desde un punto de vista material o fáctico […].”; mientras que una inminente realización supone una “[…] evidente cercanía en el tiempo, es decir, actualidad del posible perjuicio cuya falta de atención oportuna haría ilusoria su reparación.”.
[2] Sentencia recaída en el Expediente N° 00051-2011-PA/TC, f.j. 7.
[3] Robinson, P. (2012). Manual del proceso legislativo. 2da edición. Oficialía Mayor, p. 31.
[4] Véase las sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los Expedientes N° 00165-1995-AA/TC, ff.jj. 2 a 3; 04057-2004-AA/TC, C, f.j. 8; 3403-2005-PA/TC, f.j. 5; 3462-2006-PHC/TC, f.j. 3; 7778-2006-PS/TC, f.j. 3; 10478-2006-PA/TC, f.j. 3; 05811-2007-PA/TC; 03372-2011-AA/TC, f.j 4; 07288-2013-PA/TC, f.j. 5; 00061-2013-PA/TC y 02435-2013-PA/TC (acumulados), f.j. 4.
[5] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en los Expedientes N° 00061-2013-PA/TC y 02435-2013-PA/TC (acumulados), f.j. 4.
[6] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00165-1995-AA/TC, f.j. 2.
