En la Parte I de esta publicación, discutimos en qué medida el principio de no dañar y los derechos a la vida y la salud requieren que los Estados prevengan y detengan el brote de COVID-19. En esta segunda parte, evaluaremos en qué medida el Reglamento Sanitario Internacional, así como las obligaciones que surgen en caso de desastres, exigen que los Estados protejan a las personas de las consecuencias más devastadoras del brote.
El Reglamento Sanitario Internacional
El complemento obvio del marco legal internacional sobre el derecho a la salud (como se reconoce en este blog[2]) es el Reglamento Sanitario Internacional (RSI) de 2005,[3] un instrumento legal internacional especializado que actualmente vincula a 196 Estados[4]. Como Gianluca Burci nos recordó[5] acertadamente, el RSI contiene una serie de obligaciones de diligencia debida en vista de la prevención y contención de enfermedades infecciosas. Si bien analizarlas en detalle está más allá del alcance de esta publicación, vale la pena recordar al menos algunas de las más relevantes que se aplican al brote de COVID-19. Las obligaciones de diligencia debida “clásicas”, en particular, comprenden: i) el deber de desarrollar, reforzar y mantener “la capacidad de detectar, evaluar e notificar» las manifestaciones de enfermedades u situaciones que crean un peligro potencial de enfermedades (Artículo 5); ii) el deber de desarrollar, reforzar y mantener “la capacidad necesaria para responder con prontitud y eficacia a los riesgos para la salud pública y las emergencias de salud pública de importancia internacional» (Artículo 13); iii) el deber de tomar todas las medidas posibles para garantizar que las entidades a cargo del transporte y los viajes internacionales “cumpl[an] las medidas sanitarias recomendadas por la OMS y adoptadas por ellos, […] informen a los viajeros de las [mencionadas] medidas sanitarias […] y […] mantengan permanentemente [los medios de transporte] a su cargo libres de fuentes de infección o contaminación” (Artículo 24); iv) el deber de “tratar a los viajeros respetando su dignidad, sus derechos humanos y sus libertades fundamentales y reducirán al mínimo las molestias o inquietudes asociadas con tales medidas” (Artículo 32); y, v) el deber de garantizar, en la medida de lo posible, que el contenedor y las zonas de carga de contenedores para envíos se mantengan libres de fuentes de infección y contaminación (artículo 34).
Tanto las obligaciones relacionadas con el monitoreo (Artículo 5) como la respuesta (Artículo 13) tuvieron que ser implementadas por los Estados partes lo antes posible y, en cualquier caso, a más tardar 5 años después de la entrada en vigor del RS – lo que para la mayoría de los Estados, que han sido parte desde 2007, significa que el plazo ya ha pasado. El Anexo 1, Parte A del RSI especifica que estas obligaciones se implementarán, inter alia, asegurándose de que: toda la información esencial disponible se evalúe e informe de inmediato a los niveles de salud pública apropiados (§§ 4(b), 5(b) y 6); las medidas preliminares de control se determinen e implementen de inmediato (§§ 6, Respuesta de Salud Pública, sub (a) y 4 (c)); se establezca, opere y mantenga un plan nacional de respuesta de emergencia de salud pública para responder a eventos que puedan constituir emergencias públicas de interés internacional (§ 6, Respuesta de Salud Pública, sub (g)).
Otras obligaciones de diligencia debida establecidas en el RSI incluyen: el deber de evaluar si los eventos descritos anteriormente pueden potencialmente constituir una “emergencia de salud pública de importancia internacional” y, de ser así, notificar – de manera eficiente y en cualquier caso dentro de las 24 horas – a la Organización Mundial de la Salud (OMS) desde que se haya evaluado la información concerniente a la salud pública y cualquier medida de salud que el Estado en cuestión haya adoptado en respuesta (Artículo 6 (1)); el deber de comunicar a la OMS continuamente toda la información oportuna de salud pública (Artículo 6 (2)), incluso en caso de eventos de salud pública imprevistos o inusuals, cualquiera que sea su origen o procedencia, como puede ser el caso del brote de COVID-19 (Artículo 7); el deber de basar la implementación de cualquier medida de salud en principios científicos, las pruebas científicas disponibles de un riesgo para la salud humana o la información o consejo disponible proporcionados por la OMS (Artículo 43 (2)). Significativamente, el Artículo 44 establece una obligación general de colaborar con otros Estados en la medida de lo posible para, entre otras cosas: detectar, evaluar y responder a emergencias de salud pública; desarrollar, fortalecer y mantener la capacidad de salud pública; y movilizar recursos financieros.
Protección de personas en caso de desastres
Sin entrar en los detalles del marco legal internacional que se aplica a los desastres (ver aquí[6]), puede ser útil recordar al menos las reglas contenidas en el Proyecto de Artículos de 2016[7] de la CDI sobre Protección de Personas en Caso de Desastres. Estos artículos pueden ser tomados para reflejar el derecho internacional consuetudinario o (como mínimo) su desarrollo progresivo en el campo de la reducción de riesgos y la gestión de respuesta ante desastres. Los artículos tienen un ámbito de aplicación relativamente amplio. Si bien intuitivamente podemos asociar el concepto de “desastre” con catástrofes ambientales como un tsunami o una erupción volcánica, nada en el texto de los Artículos sugiere que una epidemia esté más allá de su alcance, siempre que satisfaga los requisitos de definición del Artículo 3(a) respecto a constituir una perturbación grave del funcionamiento de la sociedad, independientemente de su fuente natural o artificial, al provocar una pérdida generalizada de vidas, grandes sufrimientos y angustias humanas, desplazamientos masivos o daños a gran escala. La Federación Internacional de la Cruz Roja, por ejemplo, enumera[8] las epidemias como peligros biológicos[9] susceptibles de ser categorizados como desastres naturales, ya sea que estén relacionados con otros desastres o sean independientes de ellos. Igualmente lo hace la Terminología para la Reducción del Riesgo de Desastres[10], preparada en 2009 por la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres[11]. Los desastres se definen como tales por su impacto, no por su origen. Por lo tanto, parece que la actual crisis de salud generada por el brote de coronavirus se enmarca dentro de la definición de la CDI.
En cuanto a las obligaciones de diligencia debida aplicables, el Artículo 9 del Proyecto de Artículos de la CDI establece el deber de “reducir el riesgo de desastres adoptando las medidas apropiadas, incluso mediante legislación y otras normas, con objeto de prevenir y de mitigar los desastres, y de prepararse para ellos”, incluyendo “a realización de evaluaciones de riesgo, la recopilación y difusión de información sobre riesgos y sobre pérdidas anteriores, y la instalación y operación de sistemas de alerta temprana”. La acción para garantizar la preparación, en particular, concierne “a las capacidades necesarias para gestionar de forma eficaz todos los tipos de emergencia y lograr transiciones metódicas y ordenadas desde la respuesta hasta una recuperación sostenida […]; se basa en el análisis sensato del riesgo de desastres y en el establecimiento de vínculos apropiados con los sistemas de alerta temprana” e incluyen actividades tales como la realización de evaluaciones de riesgo, la recopilación y difusión de información sobre riesgos y sobre pérdidas anteriores, y la instalación y operación de sistemas de alerta temprana” (Definición de Terminología de la ONU[12], parcialmente citada en el Comentario de la CDI, §§ 16-17). La referencia a la mitigación de desastres en el Artículo 9 indica que la aplicabilidad de la disposición no se limita a la fase previa al desastre, sino que continúa durante toda la situación. Además, como explica el Comentario de la CDI (§ 11), la obligación de tomar medidas “apropiadas” implica la necesidad de que tales medidas sean efectivas.
Cada Estado afectado por un desastre tiene la obligación de “asegurar la protección de las personas y la prestación de asistencia para el socorro en su territorio o en un territorio bajo su jurisdicción o control” (Artículo 10 (1)), y el deber de tomar todas las medidas apropiadas para garantizar la protección del personal de socorro externo, equipos y bienes bajo su jurisdicción (Artículo 16), los cuales reflejan obligaciones ya analizadas en otras publicaciones. Además, los Estados afectados por desastres tienen el deber de buscar asistencia cuando la respuesta necesaria para abordar el desastre excede manifiestamente su capacidad (Artículo 11), y la obligación de diligencia debida de tomar las medidas necesarias en virtud de la legislación nacional para facilitar la prestación pronta y efectiva de asistencia externa (Artículo 15).
* Antonio Coco es profesor de derecho en la Universidad de Essex; miembro visitante en la Escuela de Gobierno Blavatnik, Universidad de Oxford; y Junior Research Fellow en St. Peter’s College, Oxford. Tiene un PhD en Derecho por la Universidad de Ginebra y un LL.M. de la Academia de Ginebra de Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos.
** Talita de Souza Dias es becaria de investigación postdoctoral en la Escuela de Gobierno Blavatnik y profesora en el St. Catherine’s College de la Universidad de Oxford. Tiene un DPhil en Derecho y un título de Magister Juris de la Universidad de Oxford.
*** Estephany León Rodríguez es estudiante de la Facultad de Derecho de la PUCP y ex asistente de docencia del curso Derechos Fundamentales e Interpretación Constitucional en la misma casa de estudios. Asimismo, fue Directora Ejecutiva de la Asociación IUS ET VERITAS y del portal IUS 360°.
Artículo original:
[2] https://www.ejiltalk.org/public-international-law-and-the-2018-2019-ebola-outbreak-in-the-democratic-republic-of-congo/
[3] https://www.who.int/ihr/publications/9789241580496/es/
[4] https://www.who.int/ihr/legal_issues/states_parties/en/
[5] https://www.ejiltalk.org/the-outbreak-of-covid-19-coronavirus-are-the-international-health-regulations-fit-for-purpose/
[6] https://www.ifrc.org/en/publications-and-reports/idrl-database/
[7]https://legal.un.org/docs/?path=../ilc/texts/instruments/english/commentaries/6_3_2016.pdf&lang=EF
[8] https://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/about-disasters/definition-of-hazard/
[9] https://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/about-disasters/definition-of-hazard/biological-hazards-epidemics/
[10] https://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf
[12] https://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf
