Introducción
En virtud a la reciente promulgación del Decreto Legislativo 1366 que establece modificaciones a los Decretos Legislativos 1192 y 1330, “Ley Marco de Adquisición y Expropiación de inmuebles, transferencia de inmuebles de propiedad del estado, liberación de interferencias y que ofrece otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura”, el autor desarrolla y comenta desde un punto de vista práctico, los aspectos relevantes de esta nueva modificatoria que sigue buscando generar procedimientos seguros y expeditivos, que faciliten la ejecución de proyectos de infraestructura pero manteniendo la protección al derecho de propiedad privada.
Desarrollo
En el documento: Plan Nacional de Infraestructura 2016 – 2025[1] elaborado por la Asociación para el Fomento a la Infraestructura Nacional y la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico y publicado en octubre del 2015 se calcula el déficit de infraestructura existente en el Perú al 2016 y proyectado hasta el 2025:
Es decir, hacia fines del 2015 se estimaba que para salir de la brecha en infraestructura se requería invertir aproximadamente 160 mil millones de dólares americanos.
En enero del 2018 y nuevamente según cálculos de la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional- AFIN[2], la brecha en infraestructura superaría los US$165.000 millones, sin contar los US$6.400 millones que representaron los daños ocurridos tras El Niño costero del año 2017. Con ello tendríamos un total que supera los 171 mil millones de dólares. Hay una clara tendencia hacia el permanente crecimiento del déficit, lo cual nos hace ver que el Estado e incluso los particulares seguimos siendo ineficientes para enfrentar este problema.
Consideramos que hay una relación clara relación entre el desarrollo de infraestructura con: i) Mejora de servicios públicos. Ii) Crecimiento de la inversión pública y privada iii) Mejora de la productividad entre otros factores. Al respecto la Comisión Económica para América Latina y el Caribe – CEPAL (ONU) señala que “Una mayor disponibilidad y calidad de los servicios de infraestructura contribuyen a incrementar la productividad de los factores y reducen los costos de producción, favoreciendo de este modo, la competitividad de las firmas e incentivando la inversión y el crecimiento económico, el cual, a su vez, genera un aumento de la demanda por servicios de infraestructura, completándose el círculo virtuoso.”[3].
En este contexto de notable déficit de infraestructura se da la emisión del Decreto Legislativo 1366 el cual establece las siguientes modificaciones principales:
1.- Sobre el beneficiario de la expropiación.
– Se establece que las empresas prestadoras de servicio de saneamiento públicas de accionariado estatal o municipal podrán ser beneficiarias de la expropiación.[4] No se reconoce la posibilidad de ser beneficiario de expropiación a una empresa prestadora de servicio de saneamiento privada o mixta, las cuales no entran en el ámbito de la norma.
2.- Sobre la identificación del inmueble afectado
– En caso el proyecto de infraestructura afecte solo parte de un predio, se establece un plazo para solicitar la expropiación o adquisición total. Dicho plazo será solo hasta el momento de la oferta de adquisición y siempre que: i) exista una desvalorización significativa o ii) resulte inútil para los fines que estaba destinado. Siendo el tema discutible, se podría considerar que una vez transcurrido el plazo establecido, el propietario ya no podría a nivel administrativo solicitar la venta del área remanente. Sin embargo, consideramos que si podría solicitarlo en sede judicial.
– A efectos de identificar los inmuebles materia de adquisición – expropiación, el sujeto activo- beneficiario debe solicitar a SUNARP la emisión del respectivo certificado de búsqueda catastral[5] el cual debe ser emitido en un plazo máximo de 15 días hábiles. La novedad de la norma radica en que al certificado se debe anexar información gráfica y digital[6] correspondiente. Sobre este punto consideramos que es fundamental la pronta y completa entrega de información por parte de SUNARP a fin de facilitar la identificación del afectado por la ejecución del proyecto. La información registral es un primer y muy necesario filtro para identificar al propietario afectado.
- Conforme se había establecido ya con en el Decreto Legislativo 1330, se ratifica que la anotación preventiva produce como efecto que las entidades del Estado no podían aprobar permiso ni autorizaciones respecto de los predios afectados y que aumente su valor (como habilitación urbana, edificación, zonificación, etc.). Se adiciona que cualquier licencia o permiso otorgado es nulo de pleno derecho.
- Efectuada la inscripción de la anotación preventiva sobre todas las partidas registrales afectadas en el proyecto de infraestructura, SUNARP deberá entregar el gráfico del área objeto de la anotación[7].
3.- Sobre el sujeto pasivo.
– Se establecen criterios adicionales a los establecidos en el artículo 245° del Código Procesal Civil para considerar un documento de fecha cierta. Se amplía la posibilidad de reconocer un documento como de fecha cierta y con ello se busca facilitar la posibilidad de reconocer al sujeto pasivo[8].
– Se establecen criterios adicionales para flexibilizar el reconocimiento de una sucesión como sujeto pasivo en caso de predios inscritos. En caso la sucesión se encuentre inscrita en el Registros de Sucesiones se le reconocerá como sujeto pasivo. La transferencia de propiedad del beneficiario se efectuará sin exigir la previa inscripción de la sucesión, con lo cual se genera una nueva excepción al principio registral de tracto sucesivo[9].
– Los dos supuestos antes indicados buscan facilitar el reconocimiento del sujeto pasivo a efectos de por ejemplo poder pagarle la indemnización justipreciada por el bien a ser expropiado. Solo se podrá pagar directamente, a quien haya sido reconocido sujeto pasivo.
– En caso exista proceso judicial o arbitral en donde se discuta la propiedad de un bien inscrito en Registros Públicos, el sujeto activo – beneficiario efectuará la consignación del valor de tasación a nombre de la autoridad jurisdiccional correspondiente quien a su vez deberá definir la entrega de la consignación a quien corresponda. Con ello, en caso de existir conflicto para determinar al propietario del bien, no se debe afectar la ejecución del proyecto de infraestructura. Quien se verá afectado, es el propietario que finalmente sea reconocido como tal y con ello se le considere sujeto pasivo, al no poder cobrar la indemnización justipreciada hasta que se de este reconocimiento. Y para ello, si la discusión se da en sede judicial, podrían transcurrir varios años.
4.- Sobre la tasación.
– Una vez identificados los predios afectados por el proyecto de infraestructura, el sujeto activo – beneficiario tendrá un plazo de cuatro meses[10] para remitir el expediente de tasación al órgano encargado de elaborar la misma y el cual tiene un plazo de diez días para calificarlo (y verificar si ha cumplido todos los requisitos) y de ser el caso observarlo, otorgando un plazo de diez días para subsanar[11].
– Se establece que la tasación debe efectuarse en un plazo no mayor a treinta días hábiles[12] contados desde la designación del perito. Asimismo, se precisa que para efectuar la tasación se debe incluir, de corresponder, el plano de zonificación vigente.
– Se establecen precisiones a los conceptos que pueden formar parte del valor comercial del inmueble. Asimismo, se establecen criterios para la definición del daño emergente y lucro cesante.
– SUNARP deberá emitir el Certificado Registral Inmobiliario en un plazo no mayor a dos días hábiles[13]. En general hay una tendencia a establecer reducción de plazos para una serie de procedimientos que se deben ejecutar por SUNARP o por Ministerio de Vivienda para la tasación. Es por demás conocido que el establecimiento de plazos cortos, no necesariamente genera su cumplimiento.
5.- Sobre la posibilidad de Adquisición.
- El sujeto activo – beneficiario mantendrá la posibilidad de suscribir los acuerdos de adquisición que incluye el pago del incentivo del 20% adicional al valor de tasación incluso cuando ya se agotó la etapa de adquisición y el proceso se encuentre en etapa de expropiación o incluso de ejecución coactiva[14], siempre que se produzca la entrega de la posesión. Claramente se busca incentivar las soluciones negociadas.
6.- Sobre la transferencia de bienes del Estado.
- Se establece que procede la transferencia de bienes de dominio privado como de dominio público[15] del Estado y de propiedad de empresas del Estado de derecho público y de derecho privado.
- En procesos judiciales en donde se discuta propiedad del Estado, el Juez debe pedir opinión a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales – SBN.
7.- Sobre el pago de Mejoras.
- Las normas previas ya establecían la posibilidad de que en la etapa de adquisición (negociación) se pueda efectuar el pago de mejoras encontradas en inmueble y reconocer el gasto de traslado de los ocupantes que no cumplen los requisitos para ser reconocido como sujeto pasivo y ello con la finalidad de obtener la liberación de los inmuebles. Esta posibilidad también se reconoce en la etapa de expropiación y en la transferencia de propiedad estatal. El pago de las mejoras se podrá impugnar en un plazo de diez[16] días hábiles.
8.- Normas Especiales.
- Se establecen normas y procedimientos especiales para el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y para las empresas prestadoras de servicios de saneamiento públicas de accionariado estatal o municipal.
- Se dispone que, en un plazo de 120 días hábiles, contados desde la emisión del Decreto Legislativo, se deberá aprobar un Texto Único Ordenando del Decreto Legislativo 1192.
9.- Algunos Comentarios Finales.
- La Ley reduce plazos en una serie de procedimientos: i) Para que el sujeto activo – beneficiario elabore el expediente de tasación de los predios afectados por proyectos de infraestructura. ii) Para la elaboración de expedientes de tasación para APP. Iii) Para que el Ministerio de Vivienda efectúe la tasación. Iv) Para que la SUNARP emita el Certificado Registral Inmobiliario – CRI; y V) Para impugnar el pago de mejoras.
- Con lo cual la norma manifiesta una tendencia a reducir los plazos en una serie de trámites y lo cual no necesariamente brinda una efectiva solución a la problemática.
- Se mantiene a la Dirección General de Políticas y Regulación en Construcción y Saneamiento del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento a través de su unidad orgánica competente como entidad responsable de efectuar las tasaciones para todos los predios involucrados en la ejecución de proyectos de infraestructura a nivel nacional. Sin embargo, debido a la demora que en la práctica implica la realización de las tasaciones por dicha entidad, la modificación normativa permite que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones solicite a empresas tasadoras del sector privado, debidamente acreditadas, que efectúen las tasaciones dentro de los próximos 5 años contados a partir de la promulgación del presente Decreto Legislativo.
Consideramos que hubiese sido pertinente que cualquier beneficiario de expropiación pueda solicitar que la tasación se efectué por empresas privadas a fin de obtener los informes con mayor rapidez.
- A efectos de facilitar el proceso de saneamiento de los predios afectados con la obra de infraestructura hubiera sido pertinente que a pedido debidamente acreditado del sujeto activo – beneficiario, la SUNARP facilite la base gráfica – digital de toda el área afectada. Esto solo se menciona para la emisión de los certificados de búsqueda catastral, lo cual por lo menos ya es un avance; ya que, muchas veces, la información registral dificulta los avances del proyecto.
Imagen obtenida de: https://bit.ly/2PohxRq
[1] http://www.afin.org.pe/images/publicaciones/estudios/plan_nacional_infraestructura_2016_2025_2.pdf
[2] https://elcomercio.pe/economia/dia-1/brecha-infraestructura-iniciamos-ano-noticia-485713
[3] CEPAL, Boletín FAL N° 276, agosto 2009. http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/36100/FAL-276-WEB_es.pdf?sequence=1
[4] De conformidad con los artículos 13.2 y 15.1 del Decreto Legislativo 1280: Las empresas prestadoras se constituyen con el objeto de prestar los servicios de saneamiento, debiendo poseer patrimonio propio y gozar de autonomía administrativa, económica y de gestión, y demás aspectos vinculados con la prestación de los servicios, sujetándose a las políticas, planes y lineamientos normativos aprobados por el Ente rector y/o autoridades competentes, en concordancia con los planes urbanos a cargo de los gobiernos locales. Se entienden incluidos en el objeto social de las empresas prestadoras las actividades autorizadas a través de las normas sectoriales. Asimismo, están facultadas a realizar actividades vinculadas al uso eficiente de los recursos hídricos, conforme a lo dispuesto por el Ente rector.
Las empresas prestadoras de servicios de saneamiento pueden ser públicas de accionariado estatal, públicas de accionariado municipal, privadas o mixtas;
[5] Lamentablemente la Resolución No. 1100-2018-SUNARP-TR-L del 14 de mayo del 2018 introduce un alto nivel de inseguridad e incertidumbre al certificado de búsqueda catastral. La resolución indica algo que ya ocurría en la realidad y es que respecto de la misma área en consulta se podían emitir dos certificados catastrales con resultados diferentes. Ante ello correspondería a la Oficina de Catastro de la zona Registral emitir un tercer informe que defina el tema.
[6] La entrega de la información digital por parte de SUNARP es fundamental para facilitar el saneamiento de los predios involucrados en el proyecto de infraestructura.
[7] No se hace referencia a que la SUNARP deba entregar la información digital, lo cual si se indica para la emisión del certificado de búsqueda catastral. De hecho, la Directiva de SUNARP que regula la emisión de certificados de búsqueda catastral ya establecía la obligación de entregar un gráfico emitido por la Oficina de Catastro, lo cual lamentablemente no siempre se cumple.
[8] La norma desde su origen ha establecido, razonablemente desde el punto de vista del beneficiario, exigencias mayores a las reguladas por el Código Civil para el reconocimiento de la propiedad y con ello de la condición de sujeto pasivo. Es necesario acreditar la propiedad con documento de fecha cierta y que se derive del propietario registral. Con ello se excluye de la posibilidad de ser reconocido como sujeto pasivo a. i) Propietario que sustente su derecho en documento sin fecha cierta. Ii) Propietario que sustente su derecho con documento de fecha cierta pero que no se derive del propietario registral sino del adquirente del propietario registral o de uno posterior.
[9] La norma ya permitía inscribir la transferencia suscrita por el propietario a favor del beneficiario, pese a que el propietario no tuviera su derecho inscrito siempre y cuando dicho derecho se derive del titular registral.
[10] Tratándose de APPs el plazo es de tres meses.
[11] Sin embargo, en virtud a lo regulado en la Primer Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1366, el MTC podrá, por un plazo de cinco años contados a partir de la publicación del Decreto Legislativo 1366 para solicitar la elaboración de la Tasación de los inmuebles necesarios para la ejecución de sus proyectos de infraestructura a Peritos u organismos especializados en el rubro de tasación con reconocida y acreditada experiencia. Dicho procedimiento de tasación se ajustará a lo establecido en el Reglamento Nacional de Tasaciones y normativa vigente.
[12] Se reduce el plazo dado que anteriormente era de dos meses.
[13] Antes era de cinco días.
[14] La norma busca incentivar la negociación y posibilitar su uso y el pago del 20% adicional sobre el valor comercial incluso estando ya en etapa de expropiación o ejecución coactiva. Sin embargo, se podría generar un efecto perverso: i) que el sujeto pasivo no negocie en la etapa de adquisición y presione y espere hasta el último momento antes de la desocupación para aceptar el trato directo.
[15] En esa línea se permite la transferencia de aportes reglamentarios, vías y otras áreas otorgadas a favor del Estado en procesos de habilitación urbana.
[16] Antes el plazo era de 15 días.
