De acuerdo a la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), actualmente el Perú es el cuarto país con la tarifa eléctrica más baja en la región –sólo detrás de Venezuela, Argentina y Paraguay- lo cual determina el importante nivel de competitividad que tienen nuestras tarifas en dicho sector[1]. A propósito de ello, podemos preguntarnos: ¿Qué determina el nivel de las tarifas en los servicios públicos? ¿Qué mecanismos tienen los organismos reguladores para fijar las tarifas en determinadas industrias? O lo que es más interesante aún, ¿Alguno de esos mecanismos regulatorios presenta ventajas respecto de otros? En esta oportunidad, realizaremos una breve (y sencilla) introducción a los principales mecanismos de fijación tarifaria existentes, dirigido a quienes no son especialistas en la materia.
La primera pregunta que deberíamos hacer es: ¿Por qué es necesario establecer tarifas? Sobre el particular, podemos mencionar algunas razones de carácter general: i) Cuando un mercado carece de competencia y cuenta con un monopolio natural[2], una de las formas de “simular” la competencia, es a través de la fijación de tarifas; ii) Las empresas operadoras de servicios públicos requieren el retorno de su inversión, y ello se produce a través del cobro de tarifas a los usuarios, como contraprestación del servicio prestado; iii) El Estado buscar evitar que las empresas operadoras perciban ingresos extraordinarios, a fin de desincentivar determinadas conductas que podrían atentar contra el bienestar social; entre otras.
Dicho esto, de forma previa a la determinación de tarifas, el organismo regulador debe contar con información relevante, como el nivel de los precios del servicio; es decir, saber los ingresos que percibe la empresa operadora y la cantidad de servicios que brinda. Asimismo, requiere contar con la estructura básica de los precios, lo cual está referido a los distintos precios existentes según los tipos de consumidores del servicio. Luego de contar con dicha información técnica y económica respecto de los agentes y la industria en particular, el organismo regulador debe elegir el mecanismo regulatorio idóneo para el mercado. Entre los principales mecanismos se encuentran la Regulación por Costos y la Regulación por Incentivos.
El esquema de Regulación por Costos comprende la modalidad de regulación por tasa de ganancia o de retorno (rate of return o cost-plus), a través de la cual la tarifa es fijada con la finalidad de que las empresas operadoras recuperen sus costos –independientemente de su eficiencia o ineficiencia- sin generar enormes ingresos para éstas. La nota característica de la tasa de retorno es que el nivel de las tarifas se determinará en función del capital invertido por el agente. Sin embargo, suele criticarse que dicho esquema no promueve incentivos a las empresas a fin de que reduzcan sus costos o produzcan innovaciones en el servicio que brindan.
De otro lado, existen diversas modalidades de Regulación por Incentivos, entre las cuales destacan la Regulación por Comparación y la Regulación por Precios Tope (price cap regulation). En la primera de ellas, el nivel de las tarifas que será establecido por el organismo regulador se determina efectuando comparaciones con los índices de costos de otros agentes de la industria. En el caso del price cap regulation, la palabra clave es: “eficiencia”, toda vez que, en términos generales, las eficiencias productivas que sean alcanzadas por el operador en un período establecido, se transformarán en ganancias que serán retenidas por él.
Para determinar el nivel del precio tope y exponiéndolo en términos muy simples, el organismo regulador realizará el siguiente ejercicio: En primer lugar, evaluará el estado de la economía y las tasas de inflación, lo cual le servirá como insumo para el cálculo que realizará con posterioridad; luego de ello, a partir de las estadísticas que ya posee de los agentes regulados y cualquier otra información que pueda ser requerida directamente a éstos, tomará conocimiento de los costos, ingresos e inversiones realizados en determinado período. Y finalmente, evaluará las diferencias entre la productividad que se presenta en la economía (inflación) y en la empresa regulada, lo cual permitirá obtener lo que es conocido como el “factor de productividad” o “factor X”, que logrará simular los efectos de una competencia de precios.
¿Y cuál es el incentivo que tiene la empresa operadora en ese escenario? Para que ésta sea vea beneficiada, buscará maximizar la diferencia entre los costos reales y sus ingresos, lo cual le va a permitir retener todo ese margen de ganancias a su favor. De esa forma, existirán incentivos para las empresas busquen reducir sus costos, en la medida que ello se traducirá en ganancias para el siguiente período. Dicha conducta no sólo favorece a la empresa, sino también a la colectividad, en la medida que la empresa trasladará a los usuarios los beneficios que se generarán producto de las eficiencias obtenidas al interior de la empresa, lo cual se verá reflejado a partir del cobro de tarifas más bajas.
Sin embargo, se han formulado diversos cuestionamientos a la modalidad de price cap, en la medida que no se ha logrado incentivar que las empresas presten servicios de alta calidad. Ciertamente, al promover la reducción de los costos de producción, se genera que las empresas operadoras reduzcan la calidad de los servicios públicos que brindan, perjudicando directamente a los consumidores. Definitivamente, se trata de una tarea pendiente que debe ser analizada por el regulador, a fin de desincentivar ciertas conductas que se producen por una decisión de poder público.
A partir de lo señalado anteriormente, consideramos que no existe un mejor o peor mecanismo regulatorio para fijar tarifas en servicios públicos. Si bien la decisión finalmente depende del organismo regulador y de las políticas públicas del sector, no debe dejar de considerarse el nivel de competencia en la industria, la información disponible acerca de la actividad de las empresas (costos, ingresos, inversiones, etc.), las necesidades y el nivel de satisfacción de los usuarios, entre otros factores básicos. Sobre este punto, el profesor Agustín Gordillo refiere que si las tarifas no son acompañadas por los costos del mercado, aquellas devienen en arbitrarias, y peor aún, si la decisión sólo se ampara en conceptos como el “interés público”, y se otorgan subsidios, entonces el régimen perderá transparencia[3].
En consecuencia, la determinación de tarifas competitivas –como las que actualmente presenta el sector eléctrico- requiere no sólo un estudio “quirúrgico” del sector por parte del organismo regulador, sino también un esfuerzo constante de las empresas reguladas por mantener un rol activo en el procedimiento de fijación tarifario, procurando obtener eficiencias en sus costos de producción, y consecuentemente, obteniendo ventajas diferenciales respecto de sus competidores. A fin de cuentas, la regulación económica es una técnica que se encuentra supeditada a las conductas de los agentes (ofertantes y demandantes), y por lo mismo, el éxito de un esquema tarifario u otro dependerá mucho de las decisiones económicas que se adopten en el mercado.
[1] Noticia publicada el 03 de junio de 2014 en el Diario Gestión.
[2] El monopolio natural es aquel monopolio que surge por las condiciones geográficas de la industria (principalmente en infraestructura de red), lo cual determina que sea más eficiente que un solo agente se encargue de prestar el servicio. Ingresar a ese mercado de carácter monopólico, implicaría efectuar inversiones muy grandes de difícil recuperación (costos hundidos).
[3] GORDILLO, Agustín. “Tratado de Derecho Administrativo”. Tomo 2, 9° Edición. Buenos Aires: FDA, 2009. p. VI 32-VI 33.
