I. Introducción
El pasado 20 de marzo, se presentó el Proyecto de Ley N° 4339/2014-CR, el mismo que busca crear la Ley de Protección al Adulto Mayor[1]. Esta ley, según lo que señala su artículo 1, tendría como objeto regular la protección al adulto mayor para garantizar el ejercicio de sus derechos reconocidos en la Constitución Política del Perú y en el ordenamiento jurídico internacional. A su vez, buscaría integrar al adulto mayor al desarrollo político, cultural, social y económico del país; contribuyendo con el respeto de su dignidad para que puedan ejercer plenamente sus capacidades en la vida familiar y en la sociedad. Al respecto, debemos señalar que actualmente existe en el Perú una Ley de los Adultos Mayores (Ley Nº 28803), cuyo objetivo es bastante similar al de la nueva ley que se busca crear. No obstante, a pesar de las actuales normas, los adultos mayores siguen siendo un colectivo excluido de nuestra sociedad y cuyos derechos se ven vulnerados todos los días. En el presente editorial, examinaremos el marco normativo existente en el Perú en materia de personas adultas mayores y lo compararemos con el nuevo marco que plantea el proyecto de ley presentado.
II. Marco conceptual y consideraciones previas
En primera instancia, debemos señalar que emplearemos el término “persona adulto mayor” o “adulto mayor” según lo establecido en la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas 50/141[2]. Se emplea este término en lugar de “anciano” o “viejo” porque se busca resaltar, en primera instancia, la condición de los miembros de este grupo como personas y no clasificarlos únicamente por su edad; dado que no es la única condición que los caracteriza.
A su vez, debemos establecer al inicio del presente editorial que hay diferentes teorías sobre la edad y la vejez. Al respecto, la más empleada en las discusiones en el ámbito internacional, y la que adoptaremos, es la teoría de la edad social. Esta teoría señala que, más considerar que la vejez se encuentra determinada por la edad cronológica, está condicionada por las pautas que impone la sociedad respecto de su visión sobre las personas adultas mayores (en adelante, “PAM”). En esta línea, la vejez responde primordialmente a una construcción social –que no niega el factor biológico- pero que puede ser cuestionada críticamente.
Es preciso puntualizar que se considera PAM a aquella persona de sesenta años o más, tal y como ha sido reconocido por diferentes documentos y declaraciones internacionales; siendo los de mayor relevancia la Declaración Política y el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento[3]. Antes de analizar el marco normativo vigente, es preciso hacer referencia a que la población de adultos mayores está aumentando cada vez más en el mundo; y el Perú no es la excepción. En la subregión andina, por ejemplo, en el año 2010 había 14 millones de PAM y, para el 2012, se estima que habrá 20 millones[4]. Específicamente en Perú, por ejemplo, el porcentaje de la población adulta mayor está creciendo al doble del ratio del crecimiento promedio[5].
III. Las personas adultas mayores como grupo en situación de vulnerabilidad
De la mano de lo mencionado, debe señalarse que las PAM constituyen un grupo en situación de vulnerabilidad en nuestro país. Esto se observa, por ejemplo, con el hecho de que un 30% de las PAM se encuentra en situación de pobreza[6]; así como un 20% de las mismas no posee ningún nivel educativo o posee únicamente el inicial[7]. Por otro lado, en materia de alimentación, más de una cuarta parte de los hogares peruanos tiene a una PAM con déficit calórico[8]. En cuanto a salud, solo uno de cada cuatro PAM que demanda una atención en este rubro acude en busca de la misma; dando como motivos el hecho de que emplean remedios caseros, que el centro de salud más cercano les queda muy lejos o que no poseen un seguro[9]. Asimismo, las PAM presentan ingresos y pensiones muy reducidas; así como una cobertura baja del sistema previsional y de seguridad social[10].
Las cifras y problemas señalados son muestra de actitudes y prácticas sociales y culturales que no favorecen el desarrollo político, social y cultural de las PAM en la sociedad. Es decir, prima un enfoque que busca aislarlas, que estima que ya han culminado su ciclo de vida y que, en pocas palabras, considera que son personas merecedoras de menos derechos. Esto se ve reflejado también en los índices de violencia y maltrato a los que esta población es sometida[11].
Ahora bien, dentro del mismo grupo de las PAM, existen personas en mayor situación de vulnerabilidad, como por ejemplo, las mujeres. Un ejemplo de esto lo constituye el hecho de que, si bien más del 50% de la población adulta mayor es analfabeta, dentro de este porcentaje, siete de cada diez son mujeres. Esto ocurre porque, décadas atrás, la mujer tenía mucho menos acceso a la educación y a otros servicios a los que tiene ahora. Otra circunstancia de mayor vulnerabilidad dentro del grupo de las PAM lo poseen las personas que viven en el ámbito rural, donde un 54% de ellas se encuentra en situación de pobreza; a comparación del ámbito urbano donde este porcentaje es del 15% de las PAM[12]. Del reconocimiento de estas situaciones radica la importancia de tener diferentes perspectivas al plantear políticas que busquen garantizar los derechos de las PAM; tales como el enfoque de género, intercultural, de discapacidad, entre otros.
IV. Normas referidas a las personas adultas mayores en el Perú
Analizando el marco normativo interno, notamos que la Constitución Política del Perú únicamente hace mención en dos artículos a las PAM. Esto ocurre primero en el artículo 4, que reconoce una especial protección al adulto mayor, pero únicamente cuando este se encuentra en situación de abandono. Posteriormente, en el artículo 31 se reconoce el voto facultativo a partir de los 71 años. Si comparamos nuestra Constitución con otras de América Latina, notaremos que es sucinta en cuanto a un reconocimiento particular de derechos de las PAM. En otras, por ejemplo, se establece la protección de derechos económicos, sociales y culturales de los adultos mayores. Esto ocurre en la Constitución de Brasil, que garantiza expresamente el derecho a un sueldo mínimo por parte de las PAM que lo requieran o en la de Colombia, que establece que el Estado debe garantizar un subsidio alimentario en la vejez en caso de indigencia.
En nuestro país, además de la Constitución, existen tres normas principales que regulan la situación de las PAM: la Ley N° 28803, Ley de las Personas Adultas Mayores, el Decreto Supremo N° 013-2006-MIMDES, Reglamento de la Ley de las Personas Adultas Mayores y el Decreto Supremo N° 002-2013-MIMP, que aprobó el Plan Nacional Para las Personas Adultas Mayores 2013-2017.
En cuanto a la Ley N° 28803, esta plantea la definición de la PAM como aquellas personas de sesenta años o más y señala que su objeto es garantizar los mecanismos legales para el ejercicio pleno de los derechos de las PAM, mejorar su calidad de vida y lograr su integración económica, social, política y cultural[13]. Respecto de esta ley, debe señalarse positivamente que reconoce algunos derechos específicos de los adultos mayores, como el trato preferente en servicios de salud, transporte, educación, entre otros[14]. A su vez, crea un órgano rector adscrito al Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables encargado de promover, coordinar, dirigir los programas y proyectos sobre las PAM[15]. También son positivos el establecimiento de deberes del Estado y de la familia respecto de este grupo y el planteamiento de programas de capacitación laboral e impulso de la microempresa para las PAM[16].
No obstante, esta ley es insuficiente para abordar la problemática de las PAM en el país. En primera instancia, parte de un enfoque que prioriza lo caritativo y condescendiente respecto del adulto mayor. Esto se ve, por ejemplo, cuando en su artículo 8 plantea políticas de los Centros Integrales del Adulto Mayor que anteponen, dentro del aspecto de integración de las PAM, talleres de autoestima, manufactura o recreación antes que proyectos que fomenten, por ejemplo, la participación política de este grupo. Si bien los primeros talleres también son importantes, no deben verse como los únicos y debe fomentarse también proyectos que integren a las PAM con personas de otras edades y que no solamente se dirijan a ellos de forma exclusiva.
Dos puntos adicionales de esta ley que también preocupan son, en primer lugar, la ausencia del reconocimiento específico de las PAM a ciertos derechos como la vivienda, el entorno saludable o la seguridad social, que sí se encuentran reconocidos en la mayoría de normas de la región. En segundo lugar, advertimos que debe tenerse cuidado cuando se emplee el término “incapaz” para calificar a un adulto mayor, como realiza el artículo 14 de la ley en cuestión, puesto que usualmente es empleado para rechazar la facultad de una persona para discernir y expresar su voluntad por cuenta propia. Esto desatiende el reconocimiento del derecho de autonomía del adulto mayor que, como regla, debe ser respetado y garantizado.
En lo referente al Reglamento de la Ley de las Personas Adultas Mayores, el Decreto Supremo N° 013-2006-MIMDES, este no realiza mayor aporte ni desarrollo de la ley; destacándose únicamente el valor que le otorga al intercambio generacional como proyecto importante para la construcción de una visión positiva del envejecimiento en su artículo 19.
Sobre el Plan Nacional para las Personas Adultas Mayores 2013-2017, este posee bastantes aciertos jurídicos y de aplicación empírica. Primero, parte de reconocer al envejecimiento como un proceso y de basarse en un enfoque intergeneracional. Es decir, considera que la vejez no debe ser estimada como una etapa no deseada o minusvalorada de la vida, sino que debe comprenderse que todas las personas transitan por diferentes etapas y que todas conllevan necesidades, aportes y responsabilidades. En esta línea, el Plan parte de un supuesto de interdependencia entre las generaciones para el desarrollo de una comunidad, lo que rompe con los estereotipos negativos hacia las PAM. Además, es meritorio que el Plan tenga un enfoque de derechos humanos, de género, intercultural e intergeneracional. A su vez, metodológicamente, es acertado que el Plan haya planteado sus objetivos y resultados en base a los Lineamientos de la Política Nacional y al establecimiento de un sistema de Seguimiento, Monitoreo y Evaluación.
V. Análisis del Proyecto de Ley N° 4339/2014-CR y comparación con la Ley N° 28803 vigente
Como señalamos en un inicio, se ha planteado un proyecto de ley que busca crea la “Ley de protección al Adulto Mayor”. De inicio, debemos señalar que el título de la norma pareciera responder a un enfoque paternalista, que únicamente ve a las PAM como sujetos que deben ser protegidos. Si bien es cierto que constituyen un grupo vulnerable y, por tanto, deben ser tratados de forma distinta en diversos aspectos, sería mejor partir de una norma que reconozca a las PAM como sujetos de derechos desde su nomenclatura.
Analizando el contenido, observamos que el artículo 1 de la ley planteada, que establece los objetivos de la misma, es bastante similar al de la Ley N° 28803 actualmente vigente. Ahora bien, la nueva ley no establece en sus disposiciones complementarias la derogatoria de la Ley N° 28803, lo que sí debería señalarse explícitamente para evitar interpretaciones contradictorias o aplicaciones confusas de disposiciones de ambos instrumentos.
Debe rescatarse que la nueva norma se sustente en principios como la igualdad, autonomía, participación o dignidad; cuestión que la ley actual no realiza. Asimismo, es positivo el nuevo enfoque que le otorga a la educación y a los programas de capacitación, orientados más a otorgarle valor a las experiencias y al conocimiento de las PAM[17]; a diferencia de la ley vigente que enfoca estos programas prioritariamente a la productividad[18]. También, debe valorarse la inclusión del derecho a la vivienda de forma explícita y el mayor desarrollo que se realiza del derecho al trabajo; prohibiéndose explícitamente la discriminación por edad, estableciéndose el derecho a un sueldo igual que las demás personas y una protección contra el desempleo. A su vez, también debe rescatarse el reconocimiento de que es la PAM la que administra sus finanzas, reconociéndose así su derecho a la autonomía.
Además, es un punto importante el hecho de que se consagren deberes para las PAM[19], tales como el de participar en la comunidad o respetar y comprender a las generaciones más jóvenes, y no únicamente derechos como realiza la Ley N° 28803. Esto significa el reconocimiento de las PAM como ciudadanos y no meramente desde un enfoque proteccionista. Otro punto positivo es que los deberes del Estado están mucho más detallados en la nueva ley, así como el hecho de que se encuentran distribuidos según niveles de gobierno. Adicionalmente, la nueva ley incorpora deberes de la sociedad y del sector privado. Si bien plantea deberes mínimos, como la incorporación de un enfoque de adulto mayor en políticas de responsabilidad social empresarial, es un avance respecto de la ley actual. También es positivo el mayor desarrollo de derechos específicos de las PAM en materias como la salud, educación y cultura.
Un aspecto que consideramos no se encuentra adecuadamente planteado es el hecho de que se emplee el término “limitaciones” en la propuesta legislativa[20], sobre todo si partimos de que debe adoptar una definición de la edad como social. Otro aspecto a cuestionar es que se mantiene un enfoque segregacionista por generaciones, lo que se percibe por ejemplo en el hecho de que se plantean programas culturales “para la vejez”[21], cuando podrían ser para todos los miembros de la sociedad; o el hecho de que se proponga la elaboración de una bolsa de trabajo solo para adultos mayores[22]. Si bien esto último puede ayudar a las PAM a incorporarse al mercado laboral, lo cual es totalmente deseable, debe discutirse y tenerse cuidado con que terminen generándose en la práctica “puestos para adultos mayores”, que constituyan los considerados como de más sencilla ejecución y de menor remuneración.
En cuanto a los beneficios que se plantean en la nueva ley, estos se encuentran establecidos directamente por porcentajes; a diferencia de la ley vigente que señala que es el órgano rector el que gestiona los convenios de descuento en ciertos servicios. Entonces, el proyecto de ley establece que las PAM tendrán 50% de descuento en el acceso a centros turísticos, culturales, deportivos, de recreación; gratuidad en el transporte urbano colectivo; entre el 20% y el 30% de descuento en servicios de alojamiento, 25% de descuento en facturas por servicios de salud público o privados, entre otros. Al respecto, si bien debemos partir de que las PAM se encuentran en una situación mayor de pobreza y exclusión laboral que el resto de miembros de la sociedad, también debe tenerse cuidado con que los beneficios se limiten a un enfoque meramente paternalista. Por tanto, estos beneficios deberían sustentarse de forma técnica, de forma los descuentos que se otorguen sean aquellos que la población de adultos mayores verdaderamente requiera con mayor urgencia para ver garantizados sus derechos.
Adicionalmente, la nueva ley también plantea la creación de un Consejo Nacional del Adulto Mayor y de una Secretaría Ejecutiva. Si bien estos órganos desempeñarían funciones bastante similares a las del órgano rector actual, las mismas que se encuentran detalladas en el artículo 65° del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, con la modificación se les daría rango de ley. También, la nueva ley plantea la creación del Fondo Nacional del Adulto Mayor para la ejecución de las políticas respecto de este grupo, el mismo que se constituiría con el 30% de lo recaudado por los impuestos de loterías y juegos de azar.
Una última modificación planteada por la nueva ley que consideramos meritoria de destacar es la modificación que plantea del Código Penal estableciendo un tipo penal por “abandono a persona adulta mayor” referido a todo aquel que abandone a una PAM desvalida que se encuentre bajo su cuidado o protección, el mismo que se sanciona con pena privativa de libertad no menor de seis meses ni mayor de cuatro años y con sesenta a noventa días-multa[23]. Al respecto, nos parece pertinente la inclusión de este tipo penal, como delito de omisión pura de garante, puesto que en un Estado Social y Democrático de Derecho existen deberes que uno tiene que asumir en determinados contextos. No obstante, reiteramos lo mencionado anteriormente respecto de los términos que se emplean en relación a la palabra “desvalida”.
VI. Conclusiones
Las personas adultas mayores constituyen un grupo en situación de vulnerabilidad en el mundo y en nuestro país. Como hemos examinado, se encuentran más expuestas que el promedio de peruanos a la pobreza, discriminación, bajos niveles educativos, precarias condiciones de salud, violencia, entre otras situaciones que vulneran sus derechos fundamentales. Al respecto, la actual normativa vigente en materia de adultos mayores es muy precaria, escueta y no responde a un enfoque de derechos humanos; tal y como hemos examinado en el presente editorial.
El Proyecto de Ley N° 4339/2014-CR trae consigo algunos avances para garantizar los derechos de las personas adultas mayores; no obstante, aún presenta deficiencias importantes. Es fundamental y urgente que la Comisión de Mujer y Familia del Congreso priorice la discusión de este proyecto de ley, lo consulte con adultos mayores y con la sociedad civil en su conjunto, e impulse la promulgación de una nueva ley y reglamento sobre adultos mayores. Lo relevante es que se dejen atrás estereotipos negativos y que se considere al adulto mayor como sujeto de derechos y como ciudadano.
Fuente de la Imagen: www.salud.df.gob.mx
[1] Enlace al proyecto de ley: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/d99575da99ebfbe305256f2e006d1cf0/7082a31ea66fdcaf05257e0e006ad41e/$FILE/PL04339200315.pdf
[2] Revisar: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/50/141&Lang=S.
[3] Revisar: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/CONF.197/9
[4] INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA. Perú: Estimaciones y Proyecciones de Población, 1950-2050. Lima, 2001.
[5] Ibídem.
[6] INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA. Perú: Estimaciones y Proyecciones de Población, 1950-2050. Lima, 2001 y MINISTERIO DE LA MUJER Y POBLACIONES VULNERABLES DEL PERÚ. 2013. “Plan Nacional para las Personas Adultas Mayores”, p. 23-24. Enlace:
[7] Ibídem.
[8] Ibídem.
[9] Ibídem.
[10] Ibídem.
[11] MINISTERIO DE LA MUJER Y POBLACIONES VULNERABLES DEL PERÚ. 2012. Óp. Cit., p.31.
[12] INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA. Indicadores de pobreza según edad. Enlace: http://www.inei.gob.pe/Sisd/index.asp
[13] Artículos 1 y 2 de la Ley N° 28803.
[14] Artículo 3 de la Ley N° 28803.
[15] Artículo 6 de la Ley N° 28803.
[16] Artículos 4, 5 y 10 de la Ley N° 28803.
[17] Artículo 5.n) de la Ley de Protección al Adulto Mayor.
[18] Artículo 3.3 de la Ley N° 28803.
[19] Artículo 8 de la Ley de Protección al Adulto Mayor.
[20] Artículo 18 de la Ley de Protección a los Adultos Mayores.
[21] Artículo 19 de la Ley de Protección a los Adultos Mayores.
[22] Artículo 26 de la Ley de Protección a los Adultos Mayores.
[23] Tercera Disposición Complementaria y Final de la Ley de Protección a los Adultos Mayores.
