1. Introducción

El presente artículo estaba pensado en el impacto progresivo que tiene el Decreto Legislativo N° 1439 del Sistema Nacional de Abastecimiento (en adelante, SNA) y su reglamento el Decreto Supremo N° 217-2019-EF, que ya cuentan con más de un año de vigencia; sin embargo, algo que ya sabíamos que se venía trabajando, se ha pre publicado. Nos referimos al proyecto de la Ley General de la Cadena de Abastecimiento Público (en adelante, el Proyecto) que virtualmente derogará la Ley de Contrataciones con el Estado (en adelante, LCE).

Dicha publicación ha generado pánico en todos los operadores y el mercado que lamentablemente de forma inicial harán una lectura parcial del Proyecto al no entender la interrelación que tienen los sistemas administrativos, siendo la coherencia y la articulación lo que el Estado busca; y, motivo por el cual, se creó al ente rector del SNA que es la Dirección General de Abastecimiento (en adelante, DGA) ya que era el único sistema administrativo del Estado que no contaba con un ente rector propiamente dicho.

Lo que les podemos señalar es que ya se veía venir la publicación del Proyecto puesto que parte del SNA es la gestión de las adquisiciones, en donde ingresa a tallar la futura norma de la Cadena de Abastecimiento Público.

Actualmente, hay muchas interrogantes, tales como, si resulta necesario que se efectúen tantos cambios, pero en realidad hay que visualizarlo como todo un Sistema Administrativo que se va a implementar; es decir, no es solo un ladrillo de la futura casa que se quiere tener, sino es toda la base y estructura de tu futura casa lo que se busca implementar. Entonces, la pregunta sería ¿es importante tener un SNA? Creemos que sí, pero más importante es comprenderlo y difundirlo de forma correcta con todos los operadores de la normativa, cosa que en verdad es el reto más grande que se tiene.

Asimismo, es de notorio conocimiento que la sociedad civil percibe a las contrataciones públicas tanto complicadas como corruptas, además la pandemia ha destapado las grandes carencias en un sector tan sensible como el sector salud, con lo cual es más que un secreto a voces, sino una necesidad sustancial un cambio, pero un cambio estructural y en el cual realmente se puedan mitigar al máximo los riesgos de las adquisiciones públicas deficientes.

Lo que desarrollaremos en este pequeño artículo es un poco el SNA, pero además tocando algunos temas vinculados al Proyecto, el cual aún no se encuentra “firme”, por darle una denominación al status actual del mismo, pero va por ese camino.

II. Los Principios del Sistema Nacional de Abastecimiento

Algo que llama mucho la atención es el incremento que se puede dar en cuanto a los principios del abastecimiento público, muchos dicen que ha desaparecido el famoso principio de eficiencia y eficacia en el Proyecto; sin embargo, les comentamos que la norma de abastecimiento ya los tiene incorporados, es más los separa en dos principios rectores, y los define de forma correcta a cada uno, tal como debió darse en la LCE.

En el SNA entre los ocho (8) principios que tiene podemos mencionar a dos (2) principios importantes como el de oportunidad que va íntimamente ligado a la programación oportuna, tal como se desarrolla en la finalidad del Proyecto de Ley, además del de racionalidad que siempre se mencionaba en las resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, pero que se detalla mejor en el SNA, señalando que este es conforme a los procedimientos lógicos para poder optimizar el empleo eficiente de los recursos públicos.

Es por tal motivo que debemos de leer tanto la norma vigente de abastecimiento, es decir, el SNA con el Proyecto de Ley para poder tener una idea más clara del Sistema de Abastecimiento Público, con lo cual podríamos decir que ahora tenemos dieciocho (18) principios, pero hay que recordar que los mismos que parece que se repiten, en realidad se estarían articulando para darle una coherencia a cada etapa de la Cadena de Abastecimiento Público.

Además, el Proyecto involucra dos (2) principios relativamente nuevos como el de la equidad y la colaboración, este principio tiene mucho que ver con los modelos colaborativos en materia de obra pública como el BIM u otros para poder llegar a los objetivos establecidos, y que la trazabilidad de la obra llegue a los beneficiarios finales, pero con una colaboración, por ejemplo, tanto entre ejecutor, proyectista y entidad, para poder optimizar las medidas a emplear en el desarrollo del proyecto.

El segundo principio que debemos mencionar y que se encuentra en el Proyecto es el de innovación, este ha tenido algunos retoques de su versión original ya que inicialmente se planteaba que el mismo se usaría aún cuando se tenga un riesgo de fracaso u error; no obstante, esto fue omitido del Proyecto. Podemos entender que no suena tan bien en un Proyecto de norma el tema del error o el fracaso, pero en todo procedimiento de innovación se da un razonable margen para dicho escenario.

III. Los Involucrados en la Gestión de la Cadena de Abastecimiento

En la norma vigente del SNA se les conoce a los que se encuentran en las actividades de servicios generales, contrataciones, ejecución contractual, almacenamiento, control patrimonial, independientemente de la denominación interna, que estos actores tienen la obligación de proceder conforme a las normas del SNA.

De otro lado, la LCE tiene una denominación del órgano encargado de las contrataciones a quien se encuentra involucrado en la gestión de la cadena de abastecimiento o es parte del área de logística, y que actualmente debe rendir un examen de certificación, según las categorías que se señalan en las normas del Organismo de las Contrataciones con el Estado (en adelante, el OSCE) para poder desempeñar dichas funciones.

Dicho profesional se supone que conoce las normas del SNA; sin embargo, con los informes que ha publicado la Contraloría General de la República (en adelante, la CGR) en diversos procesos de compras públicas durante la pandemia por el COVID 19 ha puesto al descubierto el desconocimiento de las mismas por parte de dichos operadores, siendo este un grave problema en la trazabilidad de los bienes del abastecimiento público.

Para una muestra podemos mencionar algunos temas como el de las compras de las canastas[1] por parte de diversas municipalidades distritales como provinciales para las poblaciones vulnerables de su competencia, que en su mayoría han tenido graves problemas de almacenamiento de las mismas canastas, por ejemplo, las canastas contenían productos de primera necesidad que eran almacenados en ambientes no idóneos y que probablemente en los lugares donde las colocaban se tenía un alto índice que las mismas puedan contagiar a los beneficiarios con el COVID 19; es decir, podrían servir como un vehículo de trasmisión ya que no se cumplía con lo establecido en el artículo 18 del Reglamento del SNA.

De otro lado, como otro ejemplo importante tenemos a lo que ocurrió en las compras de los Equipos de Protección Personal (EPP)[2] para los trabajadores de primera línea de batalla contra el virus, dichos EPP no les llegaban a los beneficiarios finales, entre otros riesgos advertidos, porque había una falta de distribución adecuada, vulnerando lo establecido en el artículo 19 de la vigente norma del SNA.

El dato interesante es que en el Proyecto de Ley se señala que la denominación sería la de compradores públicos, los mismos que serán parte de un registro que manejará el OSCAP que será en nuevo nombre que se le daría al OSCE, de aprobarse el Proyecto, siendo que tal como lo señala la norma vigente es la DGA como parte del SNA quien debería promover los procedimientos de certificación de funcionarios responsables de las áreas de gestión de la Cadena de Abastecimiento Público.

Estamos de acuerdo con el tema de la certificación, sin embargo, se debe tener como lección aprendida una de las grandes contingencias que tuvo el OSCE y la mayoría de operadores para certificarse fue la falta de producción e información adecuada para la preparación de los profesionales de la cadena de abastecimiento público que requieran certificarse y que sea la futura Escuela Nacional de Abastecimiento Público del Proyecto la que genere dicha información, y evitar lamentablemente todos los problemas anteriores, además de la falta de competencia de los capacitadores certificados, si damos un paso más atrás en el tiempo, lo que generó como consecuencia  los grandes números de operadores que fueron desaprobados de los diversos exámenes de certificación.

IV. La Propuesta en Obra Pública

Dentro de lo poco que se aprecia en el Proyecto de Ley para el tema de Obras (ya que se debe esperar su reglamentación) hay situaciones que parecen mejoran la concepción de dicho tema con esta nueva futura normativa, como la inclusión de un tema importante como el BIM en el artículo 50 del Proyecto de Ley.

Asimismo, se establece en el artículo 51 de forma indirecta la ejecución de obras “Fast Track”, como ejemplo, podríamos mencionar a las obras que se desarrollaron en los juegos Panamericanos Lima 2019, siendo un tema interesante y una oportunidad importante para las lecciones aprendidas de dicho evento deportivo.

La última interrogante es ¿será con esta futura normativa el fin de la Obra por administración directa? Primero, actualmente en muchos gobiernos regionales y locales eso tan solo conlleva a una fantasía ya que no usan la norma de contrataciones con el estado pues supuestamente las propias entidades realizan las obras, usando como marco normativo una directiva de los años 80, emitida por la CGR; y, segundo, al final durante todo el Proyecto tercerizan casi todas las actividades relativas a dicha administración directa; con lo cual, cubren el proyecto con el marco normativo de la administración directa cuando en realidad no cumplen dicha normativa.

En el Proyecto se menciona la producción directa de obras públicas, por lo cual entendemos que en la reglamentación se desarrollará la misma, lo cual es bueno ya que actualizará y podrá sincerar de una vez por todas lo que realmente sucede en algunos gobiernos locales y regionales.

V. Programación Multianual

Sobre este punto podemos mencionar que por ejemplo los Sistemas de Presupuesto Público, de Inversión Pública (Invierte.pe) y del SNA, cuentan todos con una programación multianual que les permite tener una coherencia y que todos los sistemas puedan tener una articulación adecuada para que el Estado pueda cumplir los fines públicos; lo cual se recoge en el Proyecto, por lo que no es nada fuera de lugar, basta con revisar las normas vigentes que hemos mencionado en el presente artículo para comprenderlo, es más ahora se está articulando todo de forma coherente.

Asimismo cabe recordar que tanto en el Decreto Legislativo N° 1440 (Presupuesto), Decreto Legislativo N° 1252 y modificatorias (Invierte.pe), como el Decreto Legislativo N° 1439 (SNA), se menciona la integración tanto intersistémica, que desarrolla que va a tener coordinación e interrelación con los otros sistemas administrativos, así como la integración intrasistémica, dándole una uniformidad y coherencia a la articulación interna de los procesos.

Producto de Planeamiento integrado como de la Programación Multianual de Bienes Servicios y Obras se cuenta ya con el cuadro multianual de necesidades, tema que no sería ajeno a los operadores de la LCE, pero el término multianual genera animadversión a la aplicación del mismo, con lo cual cabe mencionar que basta con darle una revisión a las normas ya mencionadas para que se comprenda la coherencia que se le trata de dar a todos los sistemas administrativos.

VI. Conclusiones

El SNA está en vigencia y creemos que se quedará por mucho tiempo, recordemos que en su exposición de motivos se señala que la implementación de este será con un enfoque integral e intersistémica.

Asimismo, se conoce que en la gestión de adquisiciones existen más de treinta (30) regímenes por los cuales el Estado se abastece de bienes servicios y Obras, siendo una labor del SNA, tal como se expresó en su exposición de motivos de una integración progresiva de los diversos regímenes legales de contratación en un régimen unificado para que sea un sistema coherente y con armonía.

El presente artículo solo era para darle una visión al SNA en su más de un año de vigencia, pero con el proyecto de Ley de la Cadena de Abastecimiento Público no tenemos todo el espacio que quisiéramos para poder mencionar algunos aspectos importantes que trae, tal como los impedimentos, la solución de controversias, la gestión de riesgos, el incremento de las contrataciones de ocho (8) UIT a quince (15) UIT que se encuentren fuera del marco normativo entre otros.

Por tal motivo, continuaremos con otras entregas comentando los articulados del Proyecto, pero con la visión del SNA ya que se debe ver como un todo y no como un compartimento estanco a dicho Proyecto de Ley.

[1]  Tal como lo desarrollamos en el artículo publicado en el siguiente link: https://ius360.com/actualidad/a-proposito-de-las-compras-y-distribucion-de-canastas-a-poblaciones-vulnerables-debemos-colocar-a-todos-los-alcaldes-en-una-misma-canasta/

[2] Tal como lo desarrollamos en el artículo publicado en el siguiente link https://ius360.com/actualidad/los-heroes-no-son-invisibles-a-proposito-de-la-compra-de-los-equipos-de-proteccion-personal-en-entidades-publicas-roberto-benavides/