Escrito por Jorge Armando Díaz Montalvo (*)

Profesor de Derecho Administrativo PUCP

Las administraciones públicas inciden en nuestra realidad como un correlato inherente al ejercicio de sus prerrogativas; en ese sentido, es posible advertir una serie de manifestaciones propias que obedecen a orígenes, características y efectos claramente disimiles.

Del conjunto de manifestaciones reconocibles trataremos tres de ellas; las que se encuentran señaladas en el Artículo 1 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General – D.S. 004-2019-JUS (en adelante del TUO de la LPAG); estas son el acto administrativo (principal manifestación de las entidades públicas), los actos de administración interna de las entidades así como los comportamientos y actividades materiales (conocidas también como actuaciones materiales).

1.  EL ACTO ADMINISTRATIVO.

Una de las mejores formas para comprender esta principal manifestación es considerar tres pilares fundamentales: a. Definición; b. Características y c. Elementos de Validez; los dos primeros nos ayudarán a establecer un marco diferenciador respecto de las otras dos manifestaciones materia de análisis.

   a.   Definición

De acuerdo a lo señalado por el Artículo 1 del TUO de la LPAG son actos administrativos “… las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta…”; en ese sentido, es posible extraer los siguientes elementos propios de la definición:

En primer lugar, hablamos de una declaración que proviene de una entidad pública; declaración que surge del poder de la administración y se sustenta en la relación jurídica que esta genera con el administrado en atención a un procedimiento administrativo. El listado de organismos que califican como entidades se encuentran definidos en el Artículo I del Título Preliminar del TUO de la LPAG (no señalamos a los mismos como organismos exclusivamente del Estado por el numeral 8 del antes mencionado artículo).

En segundo lugar; debemos mencionar que las decisiones asumidas por la Administración Pública se sustentan y basan, a propósito del principio de legalidad, en normas propias del Derecho Público; y es que claramente las capacidades, competencias, prerrogativas, motivaciones y efectos que esta manifestación posee halla explicación y fuerza vinculante en el ordenamiento jurídico administrativo de naturaleza pública.

En tercer lugar; tenemos como elemento relevante de la definición a los efectos que esta declaración causa. Y es que uno de los principales elementos diferenciadores del acto administrativo respecto de otras manifestaciones es claramente la incidencia que la declaración administrativa posee respecto de los intereses, obligaciones o derechos de los administrados. Este elemento servirá adicionalmente para reconocer en el marco del procedimiento administrativo cuando es que nos encontramos ante un acto administrativo o actuaciones regulares de la administración en el iter procedimiental (tales como dictámenes, informes, entre otros documentos que la administración actúe o deba actuar).

Finalmente, podemos decir que el acto administrativo, aun cuando se trate de uno general, siempre versará sobre una situación concreta; así los márgenes de la decisión nunca serán aplicables con efecto erga omnes o entendidos como una construcción de situaciones de hecho abstractas que producen efectos. Es ese rasgo de concreción el que diferencia al acto administrativo de otras manifestaciones de la Administración, tales como el reglamento; el mismo que trataremos a detalle en otra oportunidad.

    b. Características

Es importante entender que los rasgos característicos del acto administrativo que desarrollaremos a continuación son distintos de su definición y de los elementos de validez; rasgos que tienen un correlato normativo relevante al momento de tratar esta manifestación de las administraciones.

Podemos decir de la presunción de validez y estabilidad que estas características dotan al acto administrativo de inalterabilidad en cuanto a sus efectos; salvo que exista una decisión administrativa o judicial que contradiga la validez del acto. Adicionalmente a ello, nuestro ordenamiento ha diagramado un régimen de tratamiento y diferenciación de los vicios en los que se pude incurrir a propósito de la generación del acto administrativo; calificándolos como trascendentes, lo que nos llevará a la nulidad del acto, o intrascendentes, lo que significará su conservación. Es decir, existe un régimen de conservación del acto administrativo que adicionalmente supone reglas de protección e invariabilidad del mismo salvo por razones sumamente graves que nos lleven a su nulidad.

En cuanto a la ejecutividad y ejecutoriedad; asociamos la primera a la autotutela declarativa a través de la cual se dota de vocación de cumplimiento y oponibilidad a todas las decisiones administrativas. Mientras que la ejecutoriedad, una manifestación de la autotutela constitutiva, permitirá que aquellas decisiones que versen sobre obligaciones de dar, hacer o no hacer puedan ser ejecutadas forzosamente mediante los mecanismos que el artículo 197° del TUO de la LPAG establece. Es decir, todos los actos administrativos gozan de ejecutividad mientras que solo aquellos que contengan el tipo de obligaciones antes descritas gozaran de ejecutoriedad.

Por último, la impugnabilidad tiene como base el garantizar el derecho a la contradicción en vía administrativa por parte de los administrados habilitando el uso de los recursos impugnativos que el artículo 218 del TUO de la LPAG establece (reconsideración, apelación y excepcionalmente la revisión; no siendo consideradas la nulidad, pedido que es canalizado a través de los recursos antes señalados, ni la queja administrativa como recursos impugnativos).

   c.  Elementos o Requisitos de validez

De acuerdo al artículo 3 del TUO de la LPAG cinco son los requisitos de validez que debe cumplir el acto administrativo: a. Competencia, b. Objeto o contenido, c. Finalidad Pública, d. Motivación y e. Procedimiento Regular. La relevancia de generar el acto administrativo bajo los parámetros de estos requisitos es fundamental; sin embargo debemos recordar que conforme lo señala el numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, son vicios del acto administrativo “… el defecto o la omisión de alguno de los requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14…”. Es decir, la trascendencia del vicio u omisión en torno a los requisitos de validez será determinante.

En este extremo, es necesario advertir de la dificultad práctica al momento de diferenciar los vicios en virtud de su trascendencia; más aún si consideramos la redacción y caracterización de los vicios que suponen conservación. Lo que hace necesario que los mismos sean evaluados caso por caso y supongan recurrir a otras Fuentes del Derecho para una mejor definición de la categoría.

2. LOS ACTOS DE ADMINISTRACIÓN INTERNA.

El numeral 1.2. del artículo 1 del TUO de la LPAG establece con claridad que lo actos de administración interna no constituyen actos administrativos; siendo su finalidad “…organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan…”. En ese sentido, debemos reconocer en dichos actos un efecto al interior de las instituciones públicas (intrainstitucional), aspecto que claramente se diferencia de los efectos del acto administrativo.

Y si reparamos en la finalidad de esta manifestación veremos que constituye un mecanismo a través del cual las administraciones facilitan su funcionamiento asegurando el regular y normal desarrollo de sus actividades y servicios. Ya se ha descartado la discusión en torno a la existencia de actos que se consideraban de administración interna aun cuando incidían en los intereses obligaciones o derechos de los servidores de la entidad.

3. LOS ACTOS MATERIALES

Califican dentro de esta categoría los comportamientos o actividades que las Administraciones concretizan en la realidad. En ese sentido, es posible diferenciar el origen de estas manifestaciones en dos; por un lado, podemos reconocer aquellos actos materiales cuyo origen se funda en el ejercicio de una prerrogativa por parte de la Administración y por otro aquellos que ven su origen en las disposiciones de un acto administrativo emitido. Los actos materiales viabilizan y concretizan en la realidad el contenido de las prerrogativas o el alcance de las disposiciones de decisiones administrativas producto del procedimiento correspondiente; he allí su diferencia.

Naturalmente la realización de las actuaciones materiales supone considerar ciertos límites como el respeto por la legalidad y los derechos fundamentales, así como una necesaria evaluación de razonabilidad y proporcionalidad de la actuación asumida. La no observancia de lo antes señalado supondrá que la manifestación sea denominada como vía de hecho; actos que en atención a su ilegalidad pueden ser claramente cuestionables. Recordemos que una de las pretensiones impugnables mediante el proceso contencioso administrativo son dichas actuaciones materiales que se tornaron vía de hecho en tanto se produce el defecto previamente comentado.

(*) Sobre el autor: abogado por la PUCP, especialista en Derecho Administrativo y Gestión Pública. Profesor de Derecho Administrativo y Seminarios de Investigación en la PUCP.

BIBLIOGRAFIA

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– HUAPAYA, Ramón. “Propuesta de una nueva interpretación del concepto de Acto Administrativo contenido en la Ley de Procedimiento Administrativo General” En: Revista PUCP. Año 2010. Pp. 115-133

– MORON URBINA, Juan. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General: Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (Decreto Supremo No. 004-2019-JUS). Décimosexta edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2021.