*Por: Alessandra Tomanguillo Vásquez. Miembro del Estudio Avendaño. Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú [1].

La ejecución de nuevos proyectos edificatorios, la ampliación de construcciones existentes, alteración de estructuras y/o cualquier modificación del área techada requiere de una autorización municipal previa, esto es, la Licencia de Edificación.

De conformidad con artículo 3º del Reglamento de la Ley Nº 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, aprobado por Decreto Supremo Nº 029-2019-VIVIENDA, “La Licencia es un acto administrativo emitido por la Municipalidad mediante el cual se autoriza la ejecución de una obra de habilitación urbana y/o de edificación prevista en la Ley”.

Adviértase que la Licencia de Edificación es aquel acto administrativo que autoriza la ejecución de un proyecto edificatorio (por ejemplo, una obra nueva, remodelación, ampliación de área o demolición). El trámite está a cargo de las Municipalidades y, según sea el caso, de la Comisión Técnica Distrital o Provincial; o, del Revisor Urbano.

De acuerdo con el artículo 11º de la Ley Nº 29090, las Licencias de Edificación tienen una vigencia de tres (3) años, pudiendo ser prorrogadas, por única vez, por un (1) año adicional.

La referida prórroga debe solicitarse treinta (30) días calendarios antes del vencimiento de la autorización municipal[2].

Bajo el escenario normativo descrito, parecería que las Licencias de Edificación sólo pueden comprender una duración de cuatro (4) años. No obstante, el desarrollo y ejecución de los proyectos edificatorios generalmente demandan un plazo mayor. Es más, la coyuntura actual ha demostrado que existen supuestos fuera del control del constructor que afectan drásticamente el curso de la obra.

En efecto, las restricciones establecidas a propósito del Estado de Emergencia Nacional, declarado por el brote del COVID-19 en el Perú mediante el Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, impactó en el avance de las obras constructivas.

Como se sabe, tal circunstancia generó la paralización inmediata de todas las actividades económicas (entre ellas, el Sector Construcción) por el aislamiento social obligatorio de todas las personas en sus domicilios.

Evidentemente, la paralización de los trabajos en campo retrasó los hitos previstos en todos los cronogramas de obra. Considerando ello, y respecto de las licencias de edificación, a través de la Única Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo Nº 1469, se dispuso expresamente lo siguiente:

“Única.- Prórroga de vigencia

Prorrógase la vigencia de los títulos habilitantes obtenidos en el marco de la Ley Nº 29090 y expedidos hasta el 16 de marzo de 2020, por un plazo similar al establecido para el Estado de Emergencia Nacional y el aislamiento social obligatorio (cuarentena), por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19, dispuesto mediante Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM y prorrogado por Decretos Supremos Nº 051-2020-PCM y Nº 064-2020-PCM, y futuras prórrogas; más treinta días hábiles adicionales, debido al retorno progresivo de las actividades económicas” (el subrayado y énfasis es agregado).

Adviértase que se alude al “aislamiento social obligatorio”, a la “cuarentena” y a la declaración inicial del Estado de Emergencia Nacional, es decir, el Estado de Emergencia Nacional establecido por el Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM.

Ahora bien, el Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM fue derogado por el Decreto Supremo Nº 184-2020-PCM y las medidas extremas de “aislamiento social obligatorio” y “cuarentena” dejaron ser aplicadas por el Gobierno Central.

Lo anterior generó que existieran serias dudas sobre la aplicación de la Disposición Única del Decreto Legislativo Nº 1469 y, por tanto, sobre la vigencia de los permisos de edificación. Es más, diversas municipalidades no tomaban en cuenta la extensión dispuesta por la Única Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo Nº 1469. Por el contrario, consideraban que las licencias de edificación -que no hubiesen sido prorrogadas conforme al procedimiento previsto en la Ley Nº 29090- no estaban vigentes; por lo que venían sancionando a los administrados y aplicando las medidas complementarias de “paralización” e incluso “demolición”.

Dicha incertidumbre fue dilucidada por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento – MVCS, quien mediante el Oficio Nº 008-2021-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU-DV de fecha 6 de enero de 2021 indicó que la prórroga dispuesta por la Única Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo Nº 1469 implicaba que el plazo de vigencia del título habilitante se extienda por 260 días calendario, más 30 días hábiles adicionales, contados a partir del 1º de diciembre de 2020 (fecha en que entró en vigencia el Decreto Supremo Nº 184-2020-PCM).

Los 260 días calendario se generan por el periodo comprendido entre el 16 de marzo de 2020 (inicio del Estado de Emergencia Nacional) hasta el 30 de noviembre de 2020 (fecha en que perdió vigencia el Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM).

Literalmente, el MVCS indicó:

“ (…) los plazos de los títulos habilitantes que fueron expedidos hasta el 16 de marzo de 2020, quedan vigentes por un plazo similar al establecido para el Estado de Emergencia Nacional y el aislamiento social obligatorio, por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19, dispuesto en el Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM y sus modificatorias, más treinta días hábiles adicionales; esto quiere decir que, el plazo de vigencia de un título habilitante es por 260 días calendario más 30 días hábiles adicionales, que empieza el 01 de diciembre de 2020, cuyos efectos son automáticos y no requieren tramitación adicional (…)” (el subrayado y énfasis es agregado).

Por consiguiente, a la fecha, queda claro que en mérito a lo establecido en la Única Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo Nº 1469, la vigencia de las licencias de edificación, expedidas hasta el 16 de marzo de 2020, se extendía por 260 días calendario, más 30 días hábiles adicionales, que inician el 1º de diciembre de 2020.

Siendo ello así, ha quedado determinado que la prórroga automática de las licencias mencionadas vence el 30 de setiembre de 2021. Es importante anotar que la opinión del MVCS es sumamente relevante, puesto que es el órgano encargado de emitir opinión vinculante acerca de las normas técnicas y legales vinculadas a licencias de habilitaciones urbanas y edificaciones, de acuerdo a lo establecido en el artículo 88º del Decreto Supremo Nº 029-2019-VIVIENDA[3],

Ahora bien, más allá del supuesto asociado a las restricciones dispuestas por el brote del COVID-19 en el Perú, cabe preguntarnos ¿cuál es el plazo que contempla una licencia de edificación? ¿Únicamente abarca cuatro (4) años, esto es, el plazo original y la prórroga?; o, por el contrario, ¿es posible extender el supuesto general de cuatro (4) años, obteniendo un permiso con una duración mayor?

Sobre el particular, cabe referirnos a la revalidación.

De acuerdo con el artículo 4º del Reglamento de Licencias de Habilitación Urbana y Licencias de Edificación, aprobado por el Decreto Supremo Nº 029-2019-VIVIENDA, además de la prórroga, también es posible “revalidar” la Licencia de Edificación.

Literalmente, el artículo 4º del Decreto Supremo Nº 029-2019-VIVIENDA señala:

“Artículo 4.- Revalidación de Licencias

4.1 Vencido el plazo de vigencia de la Licencia de Habilitación Urbana y/o de Edificación, el administrado puede revalidarla por única vez por el mismo plazo por el cual fue otorgada.

4.2 Son objeto de revalidación, aquellas licencias emitidas en el marco de la Ley.

4.3 La revalidación sólo procede cuando exista avance de la ejecución de la obra sin considerar las obras preliminares. Este avance puede presentar modificaciones no sustanciales, en caso contrario la Municipalidad declara la improcedencia de la solicitud. (…)” (el subrayado y el énfasis son agregados).

Nótese que con la revalidación se consigue una suerte de “renovación” del permiso edificatorio, por el mismo plazo por el cual fue otorgado originalmente.  Por tanto, si una Licencia de Edificación fue emitida con una vigencia de tres (3) años, con la revalidación se puede extender su vigencia por (3) años adicionales, computando un total de seis (6) años para la ejecución del proyecto.

Es importante anotar que el artículo 4º del Reglamento de la Ley Nº 29090 no establece un plazo específico en el cual deba solicitarse la revalidación. Únicamente señala que, vencida la Licencia de Edificación, el administrado puede revalidar el permiso por el mismo plazo. Considerando este aspecto, podría incluso extenderse el permiso por más de seis (6) años, si es que no se solicita la revalidación inmediatamente vencido el permiso.

En ese orden de ideas, los administrados cuentan con dos (2) mecanismos para extender la vigencia de una Licencia de Edificación: (i) la obtención de una prórroga, emitida al amparo del artículo 11º de la Ley Nº 29090; y, (ii) la revalidación, según el artículo 4º del Reglamento de la Ley Nº 29090.

Sin embargo, ¿qué sucede si se desea revalidar una Licencia de Edificación que ya ha sido prorrogada por un (1) año adicional? ¿es posible revalidar una Licencia de Edificación que fue objeto de prórroga?

La Ley Nº 29090 y su Reglamento no prohíben que una Licencia de Edificación, además de ser prorrogada, sea materia de una revalidación. Por consiguiente, estas alternativas no son excluyentes.

Considerando lo anterior, de obtenerse tanto la prórroga como la revalidación de una Licencia de Edificación, se contará con una autorización con un plazo total de siete (7) años para la ejecución del proyecto edificatorio. Aquel periodo estaría compuesto por los tres (3) años del plazo original de la licencia, un (1) año de prórroga, y tres (3) de la revalidación.

Existen experiencias en las que los municipios justamente han prorrogado una Licencia de Edificación y, posteriormente, revalidado dicho permiso. Este supuesto se puede ilustrar en el siguiente gráfico:

El plazo de siete (7) años descrito en el gráfico precedente también podrá ser ampliado si se aprueban modificaciones sustanciales al proyecto edificatorio.

Las modificaciones sustanciales son aquellas que varían las condiciones de seguridad, funcionalidad o habitabilidad del proyecto original. Así lo establece el primer párrafo del numeral 72.2.2 del Reglamento de la Ley Nº 29090[4].

Conforme al segundo párrafo de la norma antes indicada, “Las modificaciones sustanciales requieren para su aprobación y ejecución de una evaluación previa por parte de la Municipalidad, de la Comisión Técnica o de los Revisores Urbanos, según corresponda; se tramitan a solicitud del administrado, según lo previsto en los numerales 72.2.4 al 72.2.7 y en el numeral 72.4 del presente artículo, según sea el caso, generando una nueva licencia que aprueba la modificación solicitada, la cual deja sin efecto a la primera licencia emitida y recoge todos los ítems de la primera licencia. La nueva licencia se somete a lo dispuesto en el literal b) del numeral 3.2, del artículo 3 del Reglamento” (el subrayado y énfasis es agregado).

Como se podrá observar, al aprobarse una modificación sustancial por la autoridad municipal, se generará una nueva Licencia de Edificación. Por ende, a dicho permiso le será aplicable el plazo de vigencia establecido en el artículo 11º de la Ley Nº 29090, esto es, tres (3) años.

En ese orden de ideas, dependiendo del avance de obras y la decisión que se tenga sobre el proyecto en concreto, será posible ampliar la vigencia de la autorización municipal más allá del plazo de cuatro (4) años que contempla el supuesto general (Licencia de Edificación y prórroga). Así pues, podrá revalidarse la Licencia de Edificación prorrogada por tres (3) años, con lo cual se alcanza una vigencia de siete (7) años. Finalmente, también es posible solicitar la aprobación de una modificación sustancial del proyecto edificatorio original, obteniendo un nuevo permiso con tres (3) años adicionales.

Imagen obtenida de https://bit.ly/3D5zmNf

[1] El presente artículo contó con la colaboración de Guadalupe Diaz, estudiante de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

^[2] El artículo 11º de la Ley Nº 29090 indica expresamente lo siguiente:

“Artículo 11.- Vigencia

Las licencias de habilitación y de edificación, reguladas por la presente Ley tienen una vigencia de treinta y seis (36) meses, prorrogables por doce (12) meses calendario y por única vez. La prórroga debe solicitarse dentro de los treinta (30) días calendario, anteriores al vencimiento de la licencia otorgada, sin costo adicional alguno (…)”.

[3]  El numeral 1 del artículo 88º del Decreto Supremo Nº 029-2019-VIVIENDA señala que “El MVCS emite opinión vinculante acerca de las normas técnicas y legales que regulan las materias de habilitaciones urbanas y de edificaciones, las cuales son de obligatorio cumplimiento por parte de los administrados y de las entidades de la administración pública y constituyen fuente del procedimiento administrativo”.

^[4]  El primer párrafo del numeral 72.2.2 del Reglamento de la Ley Nº 29090 señala textualmente:

“72.2.2 Modificaciones Sustanciales

Se consideran modificaciones sustanciales aquellas modificaciones parciales de un proyecto aprobado en las que por su naturaleza no se pueda determinar en forma directa, el cumplimiento de los parámetros urbanísticos y edificatorios, de las normas técnicas vigentes o las que se aplicaron al momento de la aprobación del proyecto, de las condiciones mínimas de diseño previstas en el RNE; o que afecten las condiciones de seguridad, funcionalidad o habitabilidad contempladas en el artículo 5 de la Norma Técnica G.010, “Consideraciones Básicas” del RNE. Este procedimiento administrativo no es aplicable para bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación (…)”