Las circunstancias actuales, qué duda cabe, ameritan la adopción de medidas urgentes de parte del Estado en todos sus niveles, medidas que bien pueden ser analizadas desde el impacto que tendrán en la economía y en las finanzas públicas, desde el beneficio que representarán para las poblaciones más vulnerables, o en general desde cualquier otra arista a partir de la cual pueda iniciarse un estudio. En todo caso, más allá de los adeptos y detractores que pueda tener una decisión gubernamental, queda claro que su inacción en el actual contexto resultaría inaceptable.
En este escenario, debemos incidir en que la adopción de medidas que coadyuven a mitigar el impacto del COVID-19 en nuestra población no corresponde de forma exclusiva al Gobierno Central, puesto que la descentralización como característica del Estado Peruano implica – y requiere – que los gobiernos regionales y locales cuenten con la autonomía necesaria para tomar las decisiones que consideren apropiadas, máxime en el marco de un Estado de Emergencia Nacional como el que vivimos.
Dicha autonomía cobra en este contexto particular relevancia dado que – como lo ha expresado nuestro mandatario en una de sus ya habituales conferencias de prensa diurnas – la realidad de cada zona afectada por la pandemia es muy diversa y es necesario atender a cada una de ellas si se busca afrontar esta problemática de manera eficaz, problemática que evidentemente no incide únicamente en la salud de la población, sino también en sus actividades laborales, comerciales, sociales, y demás.
Es así como las líneas siguientes girarán en torno a una acción concreta que los Gobiernos Locales, (en tanto se configuran como administraciones tributarias respecto de aquellos tributos que la ley les asigna) pueden adoptar en el contexto antes descrito: La suspensión de los procedimientos de ejecución coactiva (en adelante “los PEC”) por deudas tributarias.
I. Apuntes sobre la recaudación en los Gobiernos Locales
Así las cosas, tenemos que la Ley de Tributación Municipal – cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por Decreto Supremo N° 156-2004-EF – regula el marco jurídico aplicable a los tributos creados en favor de los Gobiernos Locales. A nuestros fines basta con señalar que entre los más significativos se encuentran el Impuesto Predial[1] y los arbitrios[2].
Al observar el ámbito de aplicación estos tributos, no resultará difícil inferir que en términos recaudatorios su pago se encuentra entre los principales ingresos obtenidos por las municipalidades, de ahí la necesidad que tienen de asegurar su máximo cumplimiento. No debemos perder de vista que, en atención a la ya mencionada autonomía de los Gobiernos Locales, regulada en el Título Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades [3], los ingresos que estas obtengan producto del pago de impuestos – como el predial – pueden ser empleados para los fines que estimen convenientes o necesarios, vale decir, pago de planillas, mantenimiento de obras públicas, ejecución de proyectos de inversión, entre otros.
En lo que respecta a los arbitrios, resulta innegable también la necesidad que tienen los Gobiernos Locales de obtener la máxima efectividad en su cobro. Si bien por su naturaleza – tratándose de tasas – el monto recaudado por este concepto debe estar destinado a la efectiva prestación de servicios públicos (limpieza pública, serenazgo y mantenimiento de parques y jardines), la importancia de estos servicios para la colectividad hace indispensable que el acreedor tributario se asegure de contar con los ingresos necesarios para brindarlos de forma óptima.
II. La cobranza coactiva de los tributos municipales
Habiéndonos referido ya al rol de la recaudación tributaria (especialmente en lo que respecta al Impuesto Predial y los arbitrios municipales) en la adecuada gestión de los Gobiernos Locales, corresponde ahora hablar brevemente de los mecanismos que poseen estas entidades para maximizar la efectividad en el cobro de las obligaciones tributarias de las que son acreedores. Mas allá de las facultades normativas con las que cuentan y a través de las cuales pueden incentivar el pago de tributos mediante beneficios como amnistías, descuentos, fraccionamientos y otros, no cabe duda de que la cobranza por métodos coercitivos juega un papel fundamental cuando se trata de generar incentivos en los contribuyentes para cumplir con sus obligaciones.
Es así como, entre las prerrogativas con las que cuentan las administraciones tributarias con miras – en este caso – a la consecución de sus objetivos recaudatorios, tenemos aquella conocida como la autotutela administrativa, por la cual estas entidades han sido dotadas normativamente de la facultad coercitiva necesaria para ejecutar sus propios actos[4] sin tener que recurrir a la vía judicial. Cabe señalar que en el caso de los Gobiernos Locales el ejercicio de dicha prerrogativa se encuentra regulado en la Ley N° 26979 – Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva (en adelante “la Ley”).
Mediante este procedimiento, por medio del Ejecutor y el Auxiliar Coactivo, que son de acuerdo a ley los funcionarios responsables de su tramitación, los Gobiernos Locales se encuentran facultados para, en caso no se produzca el cumplimiento voluntario de la obligación tributaria por parte de los contribuyentes en los plazos establecidos, hacer uso de mecanismos como el trabado de medidas cautelares[5] (entre las cuales se encuentran los embargos en forma de retención bancaria, de depósito con extracción de bienes, de inscripción, de intervención en recaudación, entre otros).
Como resulta claro, estas medidas cautelares son pasibles de ser ejecutadas por la administración a fin de hacerse cobro de la deuda en situación de cobranza coactiva, en los términos regulados por la propia Ley. De esta forma el Gobierno Local logra, mediante mecanismos fijados normativamente, recuperar el importe adeudado por concepto de tributos municipales sin el consentimiento del obligado.
Cabe destacar que, como se mencionó líneas arriba, la existencia de este procedimiento resulta de mucha utilidad también para generar en los contribuyentes incentivos al pago voluntario de sus obligaciones tributarias, puesto que estos buscarán racionalmente evitar el obvio perjuicio que supone el inicio de un PEC en su contra (el cual requiere una considerable inversión de tiempo, enfrentarse a la carga administrativa de las entidades estatales, el cobro de gastos y costas coactivas, entre otras situaciones adversas).
III. Procedimiento de ejecución coactiva por deudas tributarias y Estado de Emergencia Nacional
Como sabemos, mediante Decreto Supremo N° 008-2020-SA, de fecha 11 de marzo del presente año, se declaró la Emergencia Sanitaria a nivel nacional por el plazo de 90 días calendario, mientras que por Decreto Supremo N° 044-2020-PCM se declaró el Estado de Emergencia Nacional y el aislamiento social obligatorio por un período inicial de 15 días calendario. Como es también de conocimiento general esta última medida ha sido prorrogada en más de una ocasión[6], encontrándonos actualmente aún en cuarentena – aunque con actividad en ciertos sectores producto del Plan de Reactivación Económica puesto en marcha por el Poder Ejecutivo – a nivel nacional hasta el 30 de junio del presente año.
Como no podía ser de otra forma, el encontrarse en esta situación por un período de tal extensión, ha tenido consecuencias de enorme magnitud en la situación económica de un gran número de peruanos, consecuencias que con toda seguridad serán materia de amplios y profundos estudios en el futuro, y que han merecido por parte del gobierno la adopción de medidas tales como bonos extraordinarios (independiente, rural, familiar universal, etc.), suspensión de aportes a las AFP´s [7], retiro extraordinario del 25% de los fondos de la AFP [8], entre otras.
No obstante, al parecer estas medidas no resultan aún suficientes para llegar a un nivel óptimo en la satisfacción de las necesidades de una población que se ha visto en medio de una situación indeseable por donde se le mire. Ello sumado a que, como hemos señalado ya al inicio del presente trabajo, una situación de tal magnitud requiere también de decisiones firmes por parte de los Gobiernos Locales.
Creemos en ese sentido que, entre las alternativas con las que cuentan dichos gobiernos para accionar ante la crisis provocada por el COVID-19, la suspensión de los PEC por deudas tributarias jugaría un papel importante a fin de permitir a los contribuyentes – aquellos que tienen iniciado un PEC en su contra, claro está – mantener cierta solvencia económica que les permita afrontar al menos los gastos básicos para su sostenimiento en los meses venideros, en los que sin duda se manifestará en toda su magnitud el impacto económico, social y político de la pandemia. En las líneas veremos algunos ejemplos y comentaremos algunas implicancias de dicha suspensión.
Debemos dejar en claro que con lo dicho no se pretende restar importancia a la recaudación tributaria de los municipios, respecto de cuyo crucial papel ya hemos hecho algunos comentarios líneas arriba. Aquello en lo que buscamos incidir es en la necesidad – dentro de las potestades con las que cuentan los Gobiernos Locales – de implementar medidas que permitan al ciudadano de a pie mantener cubiertas sus necesidades básicas y preservar cierta estabilidad económica ante la nueva realidad que comienza a proyectarse. No debemos perder de vista que uno de los pilares de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública[9] es la orientación hacia el ciudadano que debe primar en un Estado Moderno, creemos que una medida del tipo que venimos comentando sería un paso adelante hacia la concreción de esta premisa.
Ahora bien, queremos finalmente brindar algunos alcances respecto de cómo se viene abordando la suspensión de los PEC en este contexto por los Gobiernos Locales, para lo cual tomaremos como ejemplo dos Ordenanzas Municipales que contemplan disposiciones de este tipo, como son la Ordenanza N° 439-2020-MDL, de la Municipalidad Distrital de Lince, y la N° 617-MSS, correspondiente a la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco.
Antes de dirigirnos a las normas haremos dos comentarios generales, el primero referente al rol del Ejecutor Coactivo, que según la Ley es el responsable de la tramitación del PEC (apoyado por el Auxiliar Coactivo en las funciones que la norma le asigna), de manera que resultaría errado entender que la suspensión del procedimiento sería efectiva por la promulgación de un acto de gobierno como una Ordenanza, cuando lo que corresponde es que sea el Ejecutor Coactivo – en la generalidad de los casos – quien mediante acto administrativo disponga tal medida.
El segundo comentario atañe a la legalidad de la suspensión de los PEC en atención a las extraordinarias circunstancias actuales, dado que la Ley ya prevé en sus artículos 16° y 31°, las causales por las cuales dicha suspensión es procedente. Sin perjuicio de ello, debemos hacer notar que el propio artículo 16° en su numeral 16.6 contempla un supuesto particular, el cual opera cuando la Entidad a la que representa el Ejecutor Coactivo decide ejercer la potestad de suspender el PEC (para lo cual resulta irrelevante la existencia de alguna de las causales antes señaladas), potestad que según la norma se materializará mediante acto administrativo expreso. Esta última consideración podría conllevar inconvenientes operativos en función a la carga administrativa que maneje cada Entidad, problemática que excede los fines del presente artículo.
Siendo así, la Ordenanza N° 439-2020-MDL contempla beneficios tales como condonaciones de intereses y descuentos en diversos conceptos de deudas tanto tributarias como no tributarias, señalando en su artículo octavo[10] que el acogimiento a dichos beneficios tendrá como consecuencia la suspensión de los PEC que se hubieran iniciado respecto de la deuda sujeta al beneficio.
Al respecto debemos señalar en primer lugar que la Ordenanza comentada condiciona la aplicación de los beneficios al pago al contado de la deuda por los conceptos establecidos en su artículo cuarto y, a su vez, condiciona la suspensión de los PEC al acogimiento del obligado a lo dispuesto en la Ordenanza, lo que nos genera dos comentarios: Primero, si bien se trata de una norma dictada por el Gobierno Local en legítimo ejercicio de sus facultades, consideramos discutible el sujetar la suspensión del PEC al pago previo de la deuda con la disminución patrimonial que ello implica, aun teniendo en cuenta los beneficios otorgados, toda vez que como ya hemos comentado lo que debería buscar esta medida es permitir a los contribuyentes mantener cierta estabilidad económica durante un intervalo de tiempo determinado ante el surgimiento de una situación extraordinaria.
En segundo lugar, debemos señalar que en este caso no se observaría la problemática en torno a la causal que habilita al Ejecutor Coactivo para suspender el PEC, toda vez que al producirse la extinción de la deuda nos encontraríamos dentro de lo regulado en el inciso a), numeral 16.1 del artículo 16° de la Ley.
Corresponde ahora referirnos a la Ordenanza N° 617 – MSS de la Municipalidad de Santiago de Surco, la misma que dispone en su artículo quinto[11] la suspensión de las acciones de cobranza coactiva entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020. Como puede observarse esta disposición, a diferencia de la anteriormente comentada, no condiciona la suspensión al acogimiento a ningún tipo de beneficio, ni se vincula a la existencia de ninguna causal específica de suspensión del PEC reguladas en los artículos 16° y 31° de la Ley, con lo cual podría a priori concluirse que nos encontramos ante un supuesto en el cual la Entidad ejerce su potestad en los términos regulados en el numeral 16.6 del artículo 16° ya comentado.
Sin embargo, creemos crucial prestar atención al término empleado por la norma, el cual no hace referencia a la suspensión del PEC como tal, sino a la suspensión de las acciones de cobranza, medida que es de uso común en los procedimientos administrativos regulados por la Ley, y que no implica necesariamente la existencia de una causal de suspensión, como tampoco trae como consecuencia el levantamiento de las medidas cautelares que se hubieran trabado[12].
Se trata de una medida de carácter transitorio que se emplea generalmente a fin de evitar la afectación en la esfera jurídica de un determinado contribuyente – o de un tercero – mientras se lleva a cabo alguna otra actuación dentro del procedimiento que podría devenir en una causal de suspensión definitiva del PEC. En tal sentido consideramos que es el Ejecutor Coactivo, como titular del procedimiento, el funcionario encargado de dictar una disposición de este tipo.
Las características e implicancias de esta medida bien podrían originar un estudio independiente, no obstante a efectos del presente artículo podríamos denominarla una acción intermedia, que si bien busca mitigar en los contribuyentes perjuicios económicos sobrevinientes durante un período de tiempo determinado, se orienta también a permitir al Gobierno Local asegurar la mayor cantidad de ingresos posible, toda vez que en este supuesto las medidas cautelares ya trabadas mantienen su vigencia ante una potencial ejecución.
IV. Apuntes finales
Como hemos sostenido, en el actual contexto es importante que los Gobiernos Locales implementen medidas dirigidas a mitigar el impacto económico de la pandemia en la población. Entre dichas medidas, aquellas de carácter tributario tienen particular relevancia, y dentro de ellas especialmente las vinculadas a los PEC. Desde nuestro punto de vista la suspensión de estos procedimientos resulta ser una alternativa factible y acorde con las exigencias del Estado Moderno teniendo en cuenta el carácter extraordinario de las circunstancias, siendo cierto también que, en tanto entidad autónoma cada Gobierno Local se encuentra en potestad de regular de acuerdo con su realidad las acciones que consideren pertinentes dentro de los límites que les impone el marco jurídico y las políticas estatales.
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[1] El mismo que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 8° y 10° de la Ley de Tributación Municipal, grava el valor de los predios urbanos y rústicos de los que pudiera ser propietario un contribuyente al 1 de enero de un determinado ejercicio.
[2] Conforme con lo dispuesto en el artículo 68° de la Ley de Tributación Municipal, son las tasas pagadas por la prestación o mantenimiento de un servicio público individualizado en el contribuyente.
[3] Ley N° 27972. “Artículo II: Autonomía.
Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
La autonomía que la Constitución Política establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico.”
[4] ODAR MONTENEGRO, Belissa y CAMACHO VILLAFLOR, Carlos Alexis. Procedimiento de Cobranza Coactiva. Lima. Gaceta Jurídica. 2015. p. 12.
[5] Ley N° 26979, Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva. Artículo 33°.
[6] Mediante Decretos Supremos N° 051-2020-PCM, 064-2020-PCM, 075-2020-PCM, 083-2020-PCM y 094-2020-PCM.
[7] Mediante Decreto de Urgencia N° 033-2020.
[8] Mediante Ley N° 31017.
[9] Secretaría de Gestión Pública. Presidencia del Consejo de Ministros. “Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021”. 2017. https://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2017/04/PNMGP.pdf
[10] Ordenanza N° 439-2020-MDL. “Artículo Octavo. – SUSPENSIÓN DE PROCEDIMIENTOS DE EJECUCIÓN COACTIVA.
Con el acogimiento a la presente Ordenanza, se suspenderán los procedimientos de ejecución coactiva que se hubieran iniciado respecto a la deuda sujeta al beneficio.”
[11] Ordenanza N° 627-MSS. “Artículo Quinto. – SUSPENSIÓN DE LAS ACCIONES DE COBRANZA COACTIVA
Suspender las acciones de cobranza coactiva durante el período de Estado de Emergencia Nacional que establece el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM y su modificatoria, período que deberá ser computado entre el 16 de marzo y el 30 de junio del 2020.”
[12] Lo que si sucede en el caso de la suspensión del PEC por las causales reguladas en los artículos 16° y 31° de la Ley N° 26979.
