Escrito por Clarisa Calle*
En el Perú, la “requisición de bienes” es un concepto constitucionalmente no definido. Únicamente ha sido regulado en la Ley de Movilización Nacional, Ley N° 28101[1], específicamente en su artículo 26°[2]. En dicha disposición normativa, sin embargo, no se define claramente que se debe entender por tal concepto. En general, se entiende que implica forzar a una persona de forma temporal a otorgar el uso de bienes o prestar servicios, así como su dominio temporal, por lo que en todo caso se trata de una afectación al derecho de propiedad.
Ahora bien, a efectos de contextualizar la referencia a dicha figura, es necesario en primer lugar definir a qué hace referencia la Ley N° 28101. Dicha norma tiene como objeto especificar tanto los derechos como los deberes del Estado, de las personas naturales y jurídicas frente a las posibles situaciones de emergencia ocasionadas por conflictos o desastres[3], pues se pretende su participación y utilización de sus bienes y servicios disponibles. Asimismo, esta movilización puede ser total o parcial: es total cuando afecta a todo el territorio, así como a todas las actividades de la nación; es parcial cuando afecta solo una parte del territorio y de las actividades de la nación[4] (por ejemplo: solo de algunos departamentos del Perú).
Por otro lado, es importante señalar que están sujetos a ella tanto las personas naturales como las personas jurídicas. Son personas naturales todos los peruanos varones y mujeres domiciliadas en el país o en el extranjero, así como los extranjeros domiciliados en el territorio nacional, salvo que se establezcan excepciones por ley. Son personas jurídicas aquellas nacionales de derecho público y privado, domiciliadas en el país o en el extranjero, así como las extranjeras de derecho público o privado, domiciliadas en el país, excepto de aquellas exoneradas de acuerdo a los tratados vigentes de los que el Perú es parte. [5]
Con respecto a la obtención de estos bienes y servicios que serán para fines de la movilización, se realiza en la fase de ejecución y se realiza a través de cuatro mecanismos: transferencia, intervención, donación y requisición.[6] Nos enfocaremos principalmente en el mecanismo de la requisición, expresada como una medida de carácter temporal dispuesta por el Gobierno en la que tiene como objetivo el embargar un bien, poniéndolo a su vez a disposición de una autoridad competente para los fines de la movilización[7]. Para efectuar esta medida se crean comisiones de Requisición, cuyas responsabilidades han sido delimitadas en el Reglamento de la Ley. Se prevé que esta exceptuada el embargo de los siguientes tipos de bienes: i) los bienes que forman parte de las representaciones diplomáticas y organismos internacionales acreditados en el país, ii) los bienes semovientes destinados a la reproducción y al mejoramiento de la raza de éstos, y iii) los demás que por su naturaleza o fin sean incompatibles con la movilización o se encuentren exceptuados por una ley expresa.
Tras haber realizado cualquiera de los mecanismos mencionados anteriormente, la autoridad competente tramitará una constancia de los bienes y servicios transferidos/ requisados/ intervenidos/ donados. Posteriormente, dichos bienes y servicios serán inscritos en el Registro de Captación de Bienes y Servicios para movilización, que estará a cargo del Ministerio de Defensa.[8] Una vez que se informe como concluida la situación de emergencia se procederá a la restitución de los bienes transferidos, requisados o intervenidos a sus respectivos propietarios en el estado actual que se encuentren, sin perjuicio de la indemnización que pudiera corresponder por el deterioro, daño o pérdida total o parcial de los mismos, de conformidad con las disposiciones legales que estén vigentes[9].
Vale mencionar además que la figura de la requisición se encuentra supeditada a la emisión del Decreto Supremo de Movilización Nacional hecha por el presidente[10], así como el posterior procedimiento que enfrenta el administrado.
En este punto, podemos apreciar como ciertos derechos de los ciudadanos que han sido afectados por las requisas se podrían considerar vulnerados. En esta misma línea, Nava afirma que la requisa otorga a las autoridades un amplísimo poder discrecional para su aplicación y genera un olvido en la regulación del requisado, pues no previene o establece una oportunidad o derecho para que se pueda defender antes, durante o después de la acción coactiva, por lo que puede resultar ilegal, dado que en principio la autoridad solo tendrá que acreditar o razonar lo suficiente que en un caso en concreto se dan los motivos que apoyan la aplicación de la requisa[11]. Esto nos lleva a concluir que, tras la emisión de decreto supremo, si la autoridad competente dispone requisar bienes, para realizar ello debe tener como objetivo el satisfacer exigencias de utilidad pública que son originas por una situación general que afecta a toda la sociedad o a un sector de aquella.
Ahora bien, sobre la requisicón, Marienhoff considera la misma es
«[u]na especie del género limitaciones a la propiedad privada en interés público. Se ha dicho, que la requisición es de la misma categoría o esencia de la expropiación, al extremo de que la teoría de la expropiación puede servir para resolver diversos problemas que surjan con motivo de la requisición.”[12]
A raíz de esta cita podemos evidenciar que la requisición, en principio, es una figura de aplicación “general”, que se concretiza sobre un bien o bienes de una o varias persona con el objetivo de conjurar los efectos de una situación pública en general, como algún trastorno económico que provoca las alzas indebidas en los precios de productos de primera necesidad (lo cual justificaría la requisición), estado de guerra (que exige de manera inmediata la adquisición de determinados bienes), entre otros.
Añadiendo a lo anteriormente señalado, sirve para diferenciar fácilmente de la figura de la expropiación el mencionar lo estipulado en el artículo 70° de nuestra Constitución Política del Perú, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 70.- Inviolabilidad del derecho de propiedad
El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.”
Como podemos apreciar, en nuestra legislación peruana se considera el derecho de propiedad inviolable, salvo una excepción expresa: la expropiación. La misma además requiere de la configuración de cualquiera de los dos supuestos señalados en la norma (seguridad nacional o necesidad pública), debe ser declarada previamente por ley y debe de prever el pago indemnizatorio.
Es así que podemos apreciar diversas diferencias entre estas figuras para evitar una posible confusión. En primer lugar, la requisa se produce cuando la necesidad de satisfacer el interés público represente una “urgencia” intensa o aguda, mientras que la expropiación se constituye como un procedimiento correspondiente para satisfacer los respectivos requerimientos públicos en unas circunstancias “normales”. En segundo lugar, lo anteriormente mencionado permite observar que la requisa no está constitucionalmente amparada, sino que ha sido desarrollada por normas infraconstitucionales, mientras que la figura de la expropiación sí tiene un fundamento constitucional. En tercer lugar, y esto es de gran relevancia, la requisición es utilizada por una situación “general”, es decir que afecta a toda la sociedad en su conjunto o a un sector de ella (parcial), mientras que en la expropiación se tiende a utilizar para satisfacer necesidades particularizadas, individualizadas o aisladas. En cuarto lugar, con respecto a las indemnizaciones, la requisa, por su propia naturaleza de responder a una situación de urgencia, admite que las indemnizaciones de los objetos o servicios requisados se den de manera posterior, mientras que la expropiación contempla que la indemnización se ejecute necesariamente de manera anterior a la afectación de la propiedad.
Dadas las aclaraciones entre las dos figuras expuestas con anterioridad, cabe cuestionarnos cual es el fundamento de la figura de la requisición. Contesto ello haciendo referencia también al artículo 70° de la Constitución, en el cual, si bien el legislador no hace mención expresa a la función social de la propiedad, en la actualidad se puede evidenciar que la propiedad contiene como característica el cumplimiento de una eminente función social: la propiedad tiene la posibilidad de verse afectada por el Estado para la satisfacción de intereses colectivos, lo cual se encuentra implícito en dicha norma cuando se hace mención a que la propiedad será afectada ya sea con fines de seguridad nacional o necesidad pública.
Entonces, si bien la expropiación constituye aquella figura limitativa típica y principal del derecho de la propiedad, existen otras limitaciones que restringen el ejercicio pleno de este derecho como las limitaciones derivadas de la planificación y el urbanismo, las servidumbres administrativas, la confiscación, el decomiso, la requisa, entre otras. Empero, particularmente la requisa es de gran relevancia pues le da una importancia a la función social del derecho de propiedad, ya que es utilizada por la Administración para limitar este derecho real de la propiedad privada por razones de interés general.
Ahora bien, en lo concerniente a la actualidad, el mundo del siglo XXI se está viendo perjudicado por la crisis como consecuencia de la aparición del coronavirus (COVID-19) que se inició en los meses finales del año 2019, que según muchos expertos es el mayor shock a la economía global desde la Segunda Guerra Mundial. Esta pandemia ha paralizado al mundo, y viene ocasionando fuertes daños en la salud pública, principalmente en los países del Tercer Mundo, situación que se torna aún más crítica si se añade al contexto instituciones y servicios públicos sumamente frágiles, sin respuestas adecuadas y con altos costos humanos.
En este contexto, para enfrentar este brote pandémico y como primera medida, el Ministerio de Salud emitió el Decreto Supremo N° 008-2020-SA, declarando una Emergencia Sanitaria a nivel nacional por un plazo de 90 días calendario, así como la recomendación al Ministerio de Educación para dictar las medidas correspondientes para que las entidades públicas y privadas encargadas de brindar este servicio educativo posterguen o suspendan sus actividades. Posteriormente el 15 de marzo del 2020, mediante el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, se declara el Estado de Emergencia Nacional, el aislamiento social obligatorio con una vigencia en principio hasta el 30 de marzo del 2020, así como el cierre de las fronteras, cese de actividades económicas, entre otras medidas.
Sin perjuicio de lo anterior, resulta relevante mencionar que el sistema de salud peruano ya ha afrontado epidemias en situación de recursos limitados, por ejemplo: en el año 1991 se padeció la epidemia del cólera, en el año 2009 se dio la gripe del H1N1 donde la OMS lo declaró como pandemia pues se había detectado en 74 países y duró casi un año. En el 2017 y aún en la actualidad nos enfretamos al dengue, y así continuamente ha seguido el desarrollo de esta enfermedad debido a la poca eficiencia del Estado.
Es en este contexto que el 06 de mayo del año 2020, el Congreso de la República emitió el Proyecto de Ley N° 05120, “Ley que modifica, incorpora y regula diversos artículos de la Ley 28101, Ley de movilización nacional”. Una de las finalidades principales de dicho proyecto era ampliar el supuesto de aplicación de la referida norma, pues como se detalló al inicio de este artículo, esta Ley solo contempla dos escenarios para la utilización de recursos, bienes y servicios de las personas naturales y jurídicas a movilizar: frente a situaciones de emergencia por conflictos y frente a desastres naturales. Sin embargo, los cambios sociales y naturales exigen una adaptación de procesos y con objetivo de prevenir los efectos negativos de esta crisis pandémica, ésta propuesta legislativa propuso exponer la necesidad de ampliar la aplicación de la utilización de recursos, bienes y servicios disponibles frente a situaciones de emergencia nacional o sanitaria en casos de pandemia, plagas o epidemias, conflictos sociales y/o desastres naturales.
En concreto, la intención del congreso era la modificación de los artículos 1°,3°, 7°, 9° inciso a) y b) del artículo 13° y artículos 14°, 15°, 16°, 20°, 21° y 22° de la ley 28101 Ley de Movilización Nacional. De los cuales, para un mayor entendimiento, me concentraré en la modificación del artículo 1°, dado que es el objeto de la Ley:
“Artículo 1.- Objeto de la Ley
La presente Ley tiene por objeto establecer el marco jurídico aplicable a la utilización de los recursos, bienes y servicios disponibles frente a situaciones de emergencia nacional o sanitaria en casos de pandemia, plagas, o epidemias, conflictos sociales y/o desastres naturales, declarado por autoridad competente, que atenten la Seguridad y Defensa Nacional, o afecten gravemente la vida de la nación, que constituyen derechos y deberes del Estado y de las personas naturales y jurídicas[13].”
Se hacia referencia al artículo 44° de la Constitución Política del Perú como uno de los principales supuestos de dicha modificación, en donde se establecen los deberes del Estado relativos a garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, proteger a la población de las amenazas contra su seguridad, y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y el desarrollo integral de la Nación. De la misma forma, se invoco el artículo 73°, que define que el estado garantiza la seguridad de la Nación mediante el Sistema de Defensa Nacional, pues, como se ha mencionado, las pandemias no solo provocan una crisis sanitaria o económica, sino que también es un riesgo que afecta en el ámbito de la Seguridad y Defensa Nacional. Es por ello la importancia que tomo esta modificación, para que no se lleguen a afectar gravemente la vida de las personas así como el posible debilitamiento de las instituciones del Estado.
Otros fundamentos que se arguyeron para implementar dicha modificación recae sobre los mecanismos que utilizaron los países vecinos para afrontar esta crisis pandémica: algunos decretaron como estado de guerra por la pandemia, y así lograron que los fabricantes y productores de material y equipo médico eviten exportar, donen o vendan a otros países los materiales y equipos necesarios pues todo tenía que estar destinado a satisfacer la demanda interna del país. En otros países, incluso han confiscado material necesario para enfrentar el COVID-19.
Así, por ejemplo, en Chile, el Presidente, por medio del Decreto N° 104, estableció dicho estado de excepción constitucional para todo el territorio nacional, lo que concretamente le otorga las siguientes facultades:
- Restringir la “libertad de locomoción”.
- Restringir la “libertad de reunión”.
- “Requisar bienes”
- Establecer “limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad”
- Adoptar “medidas extraordinarias de carácter administrativo”[14]
Aunado a todo lo anteriormente mencionado, la gran importancia de ésta propuesta de Ley recayó sobre el hecho de que la primera satisfacción era cubrir de manera obligatoria la demanda interna, para lo que se requería a los Ministerios a que deban realizar el empadronamiento a las empresas tanto públicas como privadas en función de la actividad que realizan sus unidades de producción o prestación de servicios. Ello, en un contexto como el de nuestro país, en donde existen empresas privadas de diversos rubros que desarrollan, producen e importan material médico, equipo de uso hospitalario, productos farmacéuticos, entre otros que se consideran como necesidad pública, hubiera sido fundamental a la hora de la lucha contra el COVID 19.
En este orden de ideas, la presente iniciativa legislativa de modificatoria de la Ley 28101 permitía satisfacer la necesidad de que todos los ciudadanos y las empresas pongan de manera obligatoria y exclusiva al servicio de la nación todos sus bienes, productos, materiales, servicios, entre otros; y así las autoridades competentes del Estado tomen decisiones oportunas e inmediatas.
Esto nos trae a colación un caso emblemático que se dio dentro de este periodo pandémico: la denuncia a las clínicas privadas por los “cobros excesivos” para tratar el COVID-19. Recordemos que ante este abuso constante hacia los ciudadanos, el presidente anunció en una conferencia de prensa en el día 101 de la cuarentena que si en 48 horas no se lograba establecer un “precio razonable” para el cuidado de los pacientes, aplicaría el artículo 70° de la Constitución Política del Perú (es decir, la expropiación), argumentando la configuración de un supuesto de “necesidad pública”.
Ahora, tras la revisión del presente artículo, el lector podrá identificar que la medida invocada por por el Presidente no fue la más idónea: con la expropiación se da la obtención de la propiedad de un bien, pero requiere del cumplimiento de todos los formalismos constitucionalmente requeridos, lo cual termina resultando no muy eficaz. La figura adecuada hubiese sido la requisición, que permite la transferencia temporal del bien requisado (que en el caso en concreto hubieran sido la infraestructura e insumos de las clínicas privadas), habilitando el pago del justiprecio de manera posterior al uso (cuando se hubiera superado esta necesidad por las pandemias), y que hubiese exigido menos formalismos para adquirir dichos bienes que la expropiación.
A pesar de lo mencionado, actualmente, y sin proyecto de ley aprobado, lamentablemente no es viable aplicación de la requisa al caso de autos, pues reiterando una vez más, la Ley N° 28101 solo se aplica en dos situaciones: situaciones de emergencia por conflictos y frente a desastres naturales. Dada que esta pandemia no calza en ninguno de los supuestos mencionados, he ahí la importancia del proyecto de la modificación de la Ley N° 28101 que quedó inconclusa.
Como se ha podido observar en el ejemplo, el contexto actual ha sido de gran apoyo para explicar detalladamente la utilidad de la requisición, una figura aparentemente olvidada y con un escaso desarrollo en nuestro ordenamiento jurídico peruano; que hubiese podido resolver de una manera más adecuada los conflictos presentados en nuestro país.
Imagen obtenida de https://cutt.ly/DdMygVT
*Estudiante de la Facultad de Derecho de la PUCP, miembro del Equipo de Derecho Tributario y de MedlifePucp
[1] Congreso de la República (2003) Ley N°28101, Ley de Movilización Nacional. Consultado el 15 de mayo del 2020. https://cutt.ly/sdNLZbp
[2] Artículo 26.- Requisición
La requisición es una medida de carácter temporal dispuesta por el Gobierno en la que se embarga un bien, poniéndolo a disposición de la autoridad competente para los fines de la movilización. Se exceptúan:
- Los bienes pertenecientes a las representaciones diplomáticas y organismos internacionales acreditados en el país. No están comprendidos en esta excepción los bienes de los peruanos que desempeñan funciones consulares encomendada por otros Estados extranjeros en el país;
- Los semovientes destinados a la reproducción y al mejoramiento de la raza de éstos;
- Los demás que por su naturaleza, fin o destino sean incompatibles con la movilización o se encuentren exceptuados por ley expresa.
Para el cumplimiento de esta función se crean Comisiones de Requisición, cuyas responsabilidades serán establecidas en el Reglamento de la presente Ley.
[3] Ley N° 28101. Artículo 1.
[4] Ley N° 28101. Artículo 4.
[5] Ley N° 28101. Artículo 19.
[6] Ley N° 28101. Artículo 24.
[7] Ley N° 28101. Artículo 26.
[8] Ley N° 28101. Artículo 29.
[9] Ley N° 28101. Artículo 30.
[10] Ley N° 28101. Artículo 6.
[11] Nava, Alfonso. (2009). La requisición Administrativa. Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Consultado el 15 de mayo del 2020. https://cutt.ly/odNL60M
[12] Marienhoff, Miguel (2013) Tratado de Derecho Administrativo. Tomo IV. Buenos Aires, Argentina. Consultado el 20 de mayo del 2020. https://cutt.ly/kdNZuaT
[13] Congreso de la República (2020) Proyecto de Ley N° 5120 que modifica, incorpora y regula diversos artículos de la Ley N° 28101 Ley de Movilización Nacional. Lima, 04 de mayo. https://cutt.ly/sdNZgs3
[14] El Mercurio (2020) Estado de catástrofe y “medidas extraordinarias de carácter administrativo”: una propuesta de interpretación. Santiago de Chile, 23 de marzo. Consulta: 15 de mayo del 2020.
