Son veinte años los que tienen de vigencia el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en nuestro país, el cual reconoce el derecho a la consulta previa. Durante este periodo, hemos sido testigos de los esfuerzos invertidos tanto por el Estado como por la buena voluntad de los pueblos indígenas para encarar el enorme reto de su implementación. Ello ha permitido que, a la fecha, en diez procesos de consulta previa se hayan arribado a acuerdos que han disipado cualquier atisbo de tensión social alrededor de la medida consultada.
El presente editorial tiene por finalidad exponer el origen, contenido y objetivos del Área de Conservación Regional Maijuna-Kichwa (en adelante ACR), el cual se configura como el primer caso de aplicación del proceso de consulta previa, a propósito de su reciente creación. Asimismo, pretende recordarle al lector los pendientes que aún faltan por hacer con respecto a este tema.
- Decreto Supremo Nº 008-2015-MINAM
Después de 4 años de lo que significó una ardua lucha para las comunidades nativas de Maijuna y Kichwa de la región Loreto, se logró que la anhelada consulta previa se hiciera realidad. La constancia de los pueblos en mención logró que el Ejecutivo emita el miércoles 17 de junio, después de dos años de concluida la consulta, el Decreto Supremo Nº 008-2015-MINAM, que constituye a perpetuidad el ACR y reconoce los derechos de las mencionadas comunidades nativas de la amazonia peruana.
Según el artículo 2º del Decreto Supremo Nº 008-2015-MINAM, esta disposición tiene como objetivo: “conservar los ecosistemas existentes, especialmente las terrazas altas y cabeceras de cuerpos de agua, garantizando la provisión de recursos naturales, agua y otros servicios ecosistémicos a la población local.”
Asimismo, el establecimiento del ACR, tiene como objetivos específicos: (i) Conservar, a partir del manejo sostenible, poblaciones “saludables” de especies forestales, de fauna silvestre y poblaciones de peces de importancia social y comercial para la población local; y además (ii) Contribuir a la conservación de la cultura e identidad del grupo étnico Maijuna y Kichwa.
El ACR será administrada e íntegramente financiada con cargo al presupuesto del Gobierno Regional de Loreto, de acuerdo a la norma. El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (en adelante SERNANP) velará por la supervisión y asesoría técnica, así como por la capacitación de personal designado por el gobierno regional para la administración del área.
El decreto en cuestión precisa que al interior del ACR, el aprovechamiento de recursos naturales renovables, con excepción del aprovechamiento forestar maderable, se encuentra permitido preferentemente por las poblaciones rurales vecinas que han realizado un uso tradicional comprobado de los mismos, ya sea con fines culturales o de subsistencia, conforme a lo que establece la Ley de Áreas Naturales Protegidas y otras normas.
- Se constituye un hito histórico
El establecimiento del ACR, ubicada en el departamento de Loreto, se constituye realmente como un hito, por cuanto los Maijuna y Kichwa se convirtieron en los primeros peruanos en ser beneficiados por la Ley y Reglamento de Consulta Previa, la cual fue aprobada el 2011.
Sin embargo, esto no fue una tarea sencilla, pues para lograrlo tuvieron que seguir los protocolos y las metodologías del Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Cultura, el Servicio Nacional de Áreas Protegidas por el Estado y el Gobierno Regional de Loreto. Pero no sólo tuvieron que luchar contra la burocracia de todo proceso, sino que también contra un gobierno dispuesto a dejar de lado a la Consulta Previa.
Al respecto, debemos comentar que el pedido de creación del ACR fue solicitado por el pueblo Maijuna en agosto de 2008, desde esa fecha se trabajó de forma participativa la elaboración del expediente técnico de creación de dicha área. Uno de los requisitos para la aprobación del expediente técnico por parte del SERNANP fue contar con un proceso de consulta previa a los pueblos indígenas, debido a que la medida afectaría sus derechos colectivos. De este modo, el PROCREL inició el proceso de consulta al pueblo Maijuna y posteriormente se incorporaron 8 comunidades del pueblo Kichwa.
El pueblo Maijuna es uno de los pueblos indígenas más disminuidos numéricamente. Su población es inferior a 500 habitantes y se encuentran agrupados en 4 comunidades nativas.
“Los Maijunas consideran que la creación de un área de conservación constituye una forma de proteger sus recursos naturales e impediría el avance de los madereros y la construcción de una carretera de un proyecto binacional. Señalan que la reserva es una posibilidad de desarrollo, debido a que les interesa iniciar actividades de eco turismo. Sin perder de vista los aspectos positivos de la modernidad, los Maijunas mantienen vigente su cultura.”[1]
Con respecto al Pueblo Kichwa, este se ubica en la cuenca del río Napo, en la región Loreto, provincia de Maynas.
“La formación de este pueblo parte de un proceso de etnogénesis[2], debido a las relaciones de parentesco generadas entre diversos pueblos ancestrales que habitaron la cuenca del Napo; las misiones religiosas que agruparon diferentes pueblos indígenas en la zona; y la extracción del caucho, que movilizó a indígenas de diferentes lugares, incluso de Ecuador y Colombia, como peones para la recolección del caucho.”[3]
- Queda mucho por hacer
Pese al logro que implica la creación del ACR, es menester recordar que, así como lo señala la Defensoría del Pueblo[4], aún están pendientes la creación de Sierra del Divisor, la política de salud intercultural y el reglamento forestal. Proyectos que procederemos a explicar a continuación.
3.1 Zona Reservada Sierra del Divisor
Con respecto al primer pendiente, debemos manifestar que la Zona Reservada Sierra del Divisor (en adelante ZRSD) se ubica en las provincias de Coronel Portillo y Ucayali, de la Región Ucayali, y en la provincia de Requena, de la Región Loreto.
El Consejo de Coordinación de Viceministros ratificó recientemente el proyecto de Decreto Supremo que aprueba la Categorización de la ZRSD como Parque Nacional.
El proceso de consulta previa se llevó a cabo entre el 8 de noviembre de 2014 y el 31 de enero de 2014. Los días 8, 9 y 19 de noviembre de 2013 se inició el proceso con la elaboración del Plan de Consulta, documento elaborado de manera consensuada entre el SERNANP, entidad promotora de la consulta, y los pueblos indígenas participantes, y que establece la hoja de ruta para cada una de sus etapas. En los meses siguientes se llevaron a cabo las etapas de publicidad, información, evaluación interna y el 31 de enero de 2014 finalizó la etapa de diálogo con la firma del acta de acuerdos del proceso.
Algunos de los acuerdos a los que se llegó al finalizar el proceso de consulta fueron: “respetar los usos ancestrales de acuerdo con la normatividad de áreas naturales protegidas, incorporar la información proporcionada por el pueblo Matsés respecto a los usos ancestrales en el Expediente Técnico y brindar información en relación al proceso de categorización y a la gestión del área natural protegida a las comunidades participantes por parte del SERNANP.”[5]
La Propuesta de Categorización del Parque Nacional Sierra del Divisor debe aprobarse mediante Decreto Supremo, ser refrendada por el MINAM y firmada por el Presidente de la República. Debido a esto, el MINAM suscribió el acta de consulta previa para asegurar el respeto a los acuerdos alcanzados en la etapa de diálogo.
3.2 Política Sectorial de Salud Intercultural
Se entiende por Política Sectorial de Salud Intercultural (en adelante PSI), la norma que con ese nombre emite el Poder Ejecutivo, con el propósito de definir objetivos prioritarios, lineamientos y contenidos principales de política pública del sector salud, así como los estándares nacionales de cumplimiento y provisión que deben ser alcanzados para asegurar una adecuada prestación de los servicios de salud en el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud.[6]
El Centro Nacional de Salud Intercultural, CENSI, del Instituto Nacional de Salud, inició la etapa de Información del proceso de consulta previa de la Política sectorial de Salud Intercultural. Cumpliendo con lo previsto en la Ley y Reglamento de Consulta previa a los pueblos indígenas, el CENSI desarrolló las primeras etapas, pero queda aún mucho por hacer. En este sentido, siguiendo con el espíritu participativo con que se elaboró la consulta, posteriormente se ha elaborado en forma conjunta con las organizaciones representativas de nivel nacional de los pueblos indígenas el Plan de consulta, que servirá como instrumento consensuado para llevar a cabo todas las actividades que permitirán aprobar la Política sectorial.
3.3 Reglamento de Ley Forestal y de Fauna Silvestre
En consulta previa, las siete organizaciones que representan a los 52 pueblos indígenas del país aprobaron el proyecto del Reglamento de la Ley Nº 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, promovido por el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (en adelante SERFOR) del Ministerio de Agricultura y Riego. [7]
El Ministro de Agricultura y Riego, Juan Manuel Benites, señaló que “este proceso demuestra que con el diálogo se puede llegar a acuerdos, en beneficio del país y la democracia. El Estado ratifica su respeto a los derechos colectivos de los pueblos indígenas y el rol que cumplen en el desarrollo forestal y la gestión de nuestros recursos naturales”.
La propuesta de reglamento para la Ley Forestal y de Fauna Silvestre tiene por finalidad lograr la conservación, la protección, el uso sostenible e incremento del patrimonio, integrando a su manejo el mantenimiento y la mejora de los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación y de fauna silvestre, en armonía con el interés social, económico y ambiental de la Nación; así como impulsar el desarrollo forestal, mejorar su competitividad, y acrecentar los recursos forestales y de fauna silvestre y su valor para la sociedad.[8] Se espera esta reglamentación dinamice una actividad humana como es la forestal.
- Conclusión
Queda claro que en teoría no debiera existir justificación jurídica ni técnica para no aplicar el derecho a la consulta previa. Evitar su ejercicio sería un error, no solo porque se incumple con un mandato constitucional sino también porque cuantos menos mecanismos de diálogo para exponer nuestras diferencias existan, habrá más posibilidades de conflictos y violencia, como se han venido dando, poniendo en riesgo justo aquellas inversiones respetuosas y sostenibles que con tanto esfuerzo se busca promover.[9]
Con el precedente del ACR, todos los pueblos originarios del Perú podrían, en teoría, hacer lo mismo. Sin embargo, no podemos dejar de mencionar que al menos, la ventaja de los Maijunas y Kichwas fue que no existía ningún proyecto extractivo en su territorio. A diferencia del caso de otros pueblos indígenas que aún están lidiando con el Ministerio de Energía y Minas que, en muchos casos, se niega a aplicar la consulta previa.
Fuente de la imagen: archivo.larepublica.pe
[1] La Consulta Previa al Área de Conservación Regional, Maijuna-Kichwa pp.5 http://www.consulta-previa.org.pe/publicaciones/Consulta_previa_Maijuna_Kichwa.pdf Consulta efectuada el 20 de junio de 2015.
[2]Gros, Christian. 2000. Políticas de la etnicidad: Identidad, Estado y modernidad, Bogotá: Instituto Colombiano de Antropología e Historia.
[3] La Consulta Previa al Área de Conservación Regional, Maijuna-Kichwa pp.6 http://www.consulta-previa.org.pe/publicaciones/Consulta_previa_Maijuna_Kichwa.pdf Consulta efectuada el 20 de junio de 2015.
[4] Tweet del 17 de junio de la Defensoría del Perú https://twitter.com/ladepe/status/611191372901687296
[5] Cinco datos que debes conocer sobre el proceso de consulta previa de Sierra del Divisor. http://www.cultura.gob.pe/es/comunicacion/noticia/cinco-datos-que-debes-conocer-sobre-el-proceso-de-consulta-previa-de-sierra-del Consulta efectuada el 21 de junio de 2015
[6] Política Sectorial de Salud Intercultural : http://www.ins.gob.pe/repositorioaps/0/7/jer/censi_pssi/Politica%20sectorial%20para%20publicacion.pdf
[7] Organizaciones indígenas aprueban reglamento de Ley Forestal y de Fauna Silvestre: http://gestion.pe/economia/organizaciones-indigenas-aprueban-reglamento-ley-forestal-y-fauna-silvestre-2124418
[8] Artículo 1º de la Propuesta del Reglamento de la Ley Nº 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre: http://minagri.gob.pe/portal/download/pdf/marcolegal/normaslegales/leyes/propuesta-reglamento-ley29763-modif091013.pdf
[9] El Minem obstaculiza la consulta previa, por Daniel Sánchez V: http://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/minem-obstaculiza-consulta-previa-daniel-sanchez-v-noticia-1816326
