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La participación ciudadana en el subsector minero en los tiempos del Covid-19 | Tony Bustamante

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1. Introducción

Debido al alarmante nivel de propagación y gravedad de la enfermedad por coronavirus (COVID-19), identificada por primera vez en diciembre de 2019 en Wuhan, China; el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró que el COVID-19 alcanzó el nivel de pandemia mundial. Desde entonces, el Estado peruano viene implementando diversas medidas para prevenir y paliar las graves consecuencias que genera esta enfermedad.

Hasta ahora, gran parte de las medidas adoptadas por el Gobierno han sido proyectadas para su ejecución a corto plazo; sin embargo, considerando que aún no hay un tratamiento contra esta enfermedad, las medidas a mediano y largo plazo en las diferentes actividades productivas y extractivas se tornan, por demás, imperativas.

En ese sentido, tomando en cuenta que corresponde al Estado garantizar el derecho a la participación ciudadana en el subsector minero; y, que la ejecución de la participación ciudadana en este subsector implica, obligatoriamente, la ejecución de mecanismos que comprenden la congregación de personas a fin de establecer un diálogo y consenso, resulta necesario implementar medidas para que la ejecución de los mecanismos de participación ciudadana no devenga en la creación de focos infecciosos de COVID-19.

Para efectos del presente artículo, trataremos los procesos de participación ciudadana que se llevan a cabo previo a la presentación de los instrumentos de gestión ambiental para las actividades de exploración minera; y, antes y durante la elaboración de los instrumentos de gestión ambiental para las actividades de explotación minera y de beneficio.

2. Breves apuntes de la participación ciudadana

Una lectura de la Ley General del Ambiente, Ley N° 28611, nos permite colegir que la participación ciudadana es concebida como un derecho, un deber y un proceso. Desde la concepción de derecho, toda persona natural o jurídica, en forma individual o colectiva, puede presentar opiniones, posiciones, puntos de vista, observaciones u aportes en los procesos de toma de decisiones de la gestión ambiental que incidan sobre ella, así como en su posterior ejecución, seguimiento y control. En suma, es el derecho a acceder a la información pública sobre los proyectos de inversión.

La participación ciudadana puede ser concebida también como el deber que tiene toda persona natural o jurídica de participar responsablemente en la gestión ambiental y en los procesos de toma de decisiones. Por último, desde una concepción más operativa, la participación ciudadana implica un espacio y una oportunidad para que la población se involucre tanto en el proceso de certificación ambiental como en la posterior ejecución del proyecto minero.

Como se puede observar, la participación ciudadana es un proceso que pone a disposición de la población información respecto de los proyectos de inversión, promueve el diálogo, la prevención de conflictos sociales y ambientales y permite la generación de consensos.

3. La participación ciudadana en el subsector minero

Como se ha mencionado anteriormente, es obligación del Estado garantizar el derecho a la participación ciudadana. En el subsector minero, con la finalidad de cumplir con dicho objetivo, el Ministerio de Energía y Minas (en adelante, el “MINEM”) emitió dos normas de vital importancia: (i) el Reglamento de Participación Ciudadana en el Subsector Minero, aprobado mediante Decreto Supremo N° 028-2008-EM (en adelante, el “Reglamento de participación ciudadana”) y (ii) las Normas que Regulan el Proceso de Participación Ciudadana en el Subsector Minero, aprobado mediante la Resolución Ministerial N° 304-2008-EM (en adelante, las “Normas del proceso de participación ciudadana”).

El derecho de participación ciudadana en el subsector minero debe de ser ejercido actuando con buena fe, transparencia, veracidad y cumpliendo con las disposiciones establecidas en el Reglamento de participación ciudadana y las Normas del proceso de participación ciudadana. Estas premisas deben ser cumplidas por los tres (3) agentes que intervienen en el proceso de participación ciudadana en el subsector minero:

i) La sociedad, representada por la población ubicada en el área de influencia[1] del proyecto minero o la más cercana a dicha área.

ii) La autoridad competente, la cual será determinada de acuerdo al ámbito de sus competencias. De acuerdo con el marco normativo vigente, en este punto concurren hasta tres autoridades a saber:

El Gobierno Regional, a través de su instancia correspondiente, es la autoridad competente para orientar, dirigir y llevar a cabo los procesos de participación ciudadana para los titulares mineros que pertenecen al estrato de la pequeña minería y de la minería artesanal.

El MINEM, a través de la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros es la autoridad competente para orientar, dirigir y llevar a cabo los procesos de participación ciudadana de las actividades de la mediana y gran minería, ya sea en el proceso de evaluación de una Declaración de Impacto Ambiental o de un Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado.

Por su parte, el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles – SENACE es la autoridad competente para orientar, dirigir y llevar a cabo los procesos de participación ciudadana de las actividades de la mediana y gran minería en el proceso de evaluación de un Estudio de Impacto Ambiental Detallado.

iii) El titular de la actividad minera, quien es la persona natural o jurídica que elabora su instrumento de gestión ambiental e inicia el proceso de certificación ambiental.

Las Normas del proceso de participación ciudadana establecen que dicho proceso se debe llevar a cabo en las siguientes oportunidades: (i) con posterioridad al otorgamiento de la concesión minera, (ii) previo a la presentación de los instrumentos de gestión ambiental para las actividades de exploración minera, (iii) antes y durante la elaboración de los instrumentos de gestión ambiental para las actividades de explotación minera y de beneficio, (iv) durante la ejecución del proyecto minero; y, (v) en la etapa de cierre de minas.

En este punto, resulta importante indicar que el proceso de participación ciudadana se materializa a través de diferentes mecanismos como (i) acceso a la población a los resúmenes ejecutivos y al contenido de los estudio de impacto ambiental, (ii) publicidad de avisos de participación ciudadana en medios escritos y radiales, (iii) encuestas, entrevista o grupos focales, visitas guiadas al área del proyecto, (iv) talleres participativos, (v) audiencia pública, (vi) oficinas de información permanente, entre otros[2].

Sin embargo, qué duda cabe que los mecanismos que, tal y como están pensados, generarían indefectiblemente un nivel de interacción directa entre los agentes del proceso de participación ciudadana y la aglomeración de personas (lo cual podría ocasionar el contagio del COVID-19) son (i) los talleres participativos y (ii) las audiencias públicas.

Según la legislación aplicable a la participación ciudadana en el subsector minero, el titular minero debe acreditar la ejecución previa de, por lo menos, un taller participativo al momento de presentar el instrumento de gestión ambiental aplicable a su proyecto de exploración minera. En los casos de explotación minera y de beneficio, el titular minero deberá realizar, por lo menos, un taller participativo antes de iniciar la elaboración de los estudios de impacto ambiental.

Asimismo, durante la elaboración de los estudios de impacto ambiental correspondientes a actividades de explotación minera y de beneficio, el titular minero deberá realizar por lo menos un taller participativo y cualquier otro mecanismo de participación ciudadana.

En el proceso de evaluación de estudios de impacto ambiental para las actividades de explotación minera y de beneficio, el titular minero deberá proponer el mecanismo más idóneo para garantizar el derecho a la participación ciudadana de la población involucrada, tomando en cuenta la identificación y delimitación del área de influencia del proyecto en función de sus impactos, así como la identificación de los centros poblados, comunidades, autoridades, grupos con interés a quienes puedan alcanzar los impactos del proyecto minero.

Ahora bien, en la etapa del procedimiento de aprobación de la certificación ambiental, corresponde al titular minero proponer y justificar el mecanismo elegido. Usualmente los titulares mineros optan por el mecanismo de audiencia pública, en tanto que es un acto público en el cual se presenta el instrumento de gestión ambiental y es una oportunidad para registrar los aportes, comentarios u observaciones de los participantes de manera directa.

Pero, en razón de las circunstancias que estamos viviendo por motivos de la propagación del COVID-19, resulta de capital importancia evaluar y tomar medidas necesarias para que el cumplimiento de estas obligaciones no resulte perjudicial para la salud de los pobladores de las áreas de influencias de los proyectos mineros sujetos a certificación ambiental.

4. En tiempos del COVID-19, se deben de adoptar medidas para garantizar la participación ciudadana y salud de la población

Es indiscutible que los talleres participativos y las audiencias públicas, al ser eventos dirigidos a un gran grupo de personas que conforman el área de influencia directa, son los mecanismos más eficientes para garantizar el derecho a la participación ciudadana. La interacción directa e inmediata permite establecer un diálogo para conocer percepciones, aportes y comentarios, en tiempo real, entre los diferentes agentes del proceso de participación ciudadana.

No obstante, con la finalidad de velar por el derecho a la participación ciudadana y la protección de la vida, la salud y el bienestar de los agentes del proceso, resulta necesario que se establezcan lineamientos, protocolos de seguridad o guías que garanticen la integridad y la salud de los participantes en estos procesos; y, así controlar el riesgo de contagio del COVID-19 al momento de ejecutar los mecanismos antedichos.

A manera de ejemplo, se podría pensar en la implementación de medidas destinadas a que la ejecución de los talleres participativos y las audiencias públicas se realicen en instalaciones con infraestructuras adecuadas que permitan cumplir con el distanciamiento social recomendado. Asimismo, el control del aforo de los participantes en estos mecanismos de participación ciudadana resulta necesario, sin que por ello se avale la limitación de la participación de las personas en los talleres participativos y las audiencias públicas; por el contrario, se debería pensar en una propuesta que, por ejemplo, contemple oportunidades adicionales para garantizar adecuadamente el derecho a la participación ciudadana.

Del mismo modo, con la finalidad de prevenir la propagación del COVID-19 en la ejecución de los mecanismos, resultará imperioso que se implementen protocolos que establezcan medidas de higiene en los participantes, aplicar medidas preventivas a las personas identificadas con factores de riesgo individual asociados al desarrollo de complicaciones relacionadas al COVID-19, medidas de control de algún síntoma relacionado al COVID-19, entre otros aspectos que permitan la protección de la vida, la salud y el bienestar de los participantes del proceso de participación ciudadana.

Sin perjuicio de lo antes señalado, en aras de cumplir con el objetivo de la participación ciudadana, resultaría idóneo que los titulares mineros hagan mayor uso de la tecnología como soporte para la ejecución de otros mecanismos de participación ciudadana que no impliquen necesariamente el contacto directo de un gran número de personas. Por ejemplo, los mecanismos que se podrían promocionar con mayor énfasis serían, la publicidad de avisos en medios escritos y radiales, distribución de material informativo en medios escritos, de audio o audiovisuales, esto, con la finalidad de poner a disposición de la población involucrada información adecuada y de fácil entendimiento respecto de las actividades mineras proyectadas.

5. Conclusiones

Tomando en consideración la emergencia sanitaria que vive nuestro país por la propagación del COVID-19, resulta necesario adoptar medidas que permitan que los mecanismos de participación ciudadana que resulten obligatorios en el subsector minero se ejecuten salvaguardando la integridad y la salud de los participantes.

La implementación de protocolos, lineamientos y guías de medidas de higiene y sanitarias coadyuvarán a prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en la ejecución de los procesos de participación ciudadana.

Finalmente, con el objetivo de garantizar el derecho a la participación ciudadana, los titulares mineros deben impulsar la ejecución de mecanismos que no impliquen necesariamente la agrupación de un gran número de personas y hacer uso de las herramientas tecnológicas para cumplir sus objetivos.


[1]        Entiéndase por área de influencia a aquel espacio geográfico en el cual las actividades mineras ejercen algún tipo de impacto ambiental y social. Cabe indicar que es el titular de la actividad minera el que determina el espacio geográfico considerado como área de influencia.

[2]        Al respecto, ver artículo 2 de las Normas del proceso de participación ciudadana.

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