“Una cosa no es justa por el hecho de ser ley.
Debe ser ley porque es justa” (Montesquieu).
Las reformas estructurales al sistema judicial chileno
En los últimos 20 años, Chile ha emprendido el camino virtuoso del crecimiento económico, reducción de la pobreza y modernización del Estado. En este último sentido, ha sido prioridad para nuestro país realizar reformas estructurales a las diversas reparticiones que interactúan a diario con los ciudadanos, no solo con el afán de cumplir con el mandato que le exige la Carta Fundamental[1], sino porque los nuevos tiempos, las nuevas demandas sociales de los gobernados y la apertura de esta nación del fin del mundo hacia la globalización, ha puesto el acento en la necesidad de actualizar la arquitectura de la administración pública, en todos sus ámbitos, en sintonía al renacimiento de sociedades más empoderadas.
En este contexto, en la segunda parte de la década del 1990, diversas reformas judiciales dieron el puntapié inicial a lo que fue el inicio a una serie de transformaciones en la forma en que el Estado chileno administraba e impartía justicia hacia sus ciudadanos a través del Poder Judicial[2]. En ese entonces, el Poder Ejecutivo, representado por el Presidente de la República, dio impulso a una gran reforma para avanzar a un sistema de enjuiciamiento criminal moderno, basado en principios y normas que garantizarán el debido proceso, cuestión tan lógica, pero que el sistema inquisitivo sustituido, heredado desde la Colonia y basado en un régimen absolutista del Estado, no aseguraba el pleno respeto de garantías mínimas de un debido proceso. Es así, que se delimitó la facultad del Estado, radicada en la actuación de un Juez, extrayéndole la función de perseguir e investigar los delitos o crímenes, radicándola en un órgano autónomo e imparcial de la Administración, encargado de la persecución de los Delitos, como lo fue con el establecimiento del Ministerio Público (o Fiscalía, en el derecho comparado), dando plena garantía a la persona que ha quebrantado la ley penal, que su delito sería investigado por una institución independiente del órgano llamado a determinar la responsabilidad penal y aplicar, como consecuencia, el poder punitivo del Estado, cuestión que en el antiguo sistema se encontraba difuso (lógica de juez y parte, ejercido por la misma persona u órgano estatal)[3].
Una vez puesta en marcha la reforma judicial anteriormente comentada, el Ejecutivo prosiguió con la modernización de la justicia familiar, para todos aquellos procesos judiciales en que se discutían materias que regulaban las relaciones de parentesco y de familia, sus derechos y obligaciones.[4]
Lo anterior, es solo a modo ejemplar, toda vez que iniciado el siglo XXI, Chile prosiguió en esta senda de ambiciosas reformas, continuando con la justicia laboral, electoral, entre otras, de gran trascendencia e importancia para todos y cada uno de los habitantes de esta Nación.
El período crítico de la antigua judicatura tributaria y aduanera
Dentro del gran proceso reformador de las instituciones llamadas a impartir justicia en el Estado chileno, la judicatura encargada de conocer y juzgar aquellos conflictos de índole administrativo, en que por una parte, participaba la administración tributaria y aduanera y, por la otra, el contribuyente o usuario aduanero, no estuvo ajena al proceso de cambios de paradigma iniciados a mediados de la última década del siglo XX, sino más bien trato de un proceso forzado y demandado por los mismos sujetos o “deudores” de la obligación tributaria, a quienes el órgano fiscalizador, según el caso, fuera la administración de impuestos internos o el Servicio de Aduanas, actuando como juez y parte dentro de un proceso judicial, de carácter administrativo, requería, objetaba, liquidaba o denegaba derechos y/u obligaciones derivadas de la potestad impositiva del Estado, como conclusión de un proceso de reclamación ante la misma instancia administrativa, encargada de fiscalizar el correcto cumplimiento de las leyes tributarias o aduaneras, según fuese el caso.
¿Por qué forzado?
Porque sólo a partir de la declaración de Inconstitucionalidad, por el Tribunal Constitucional chileno, particularmente, del artículo 116 del Código Tributario, a través de la Sentencia ROL Nº 616-2007, es que señaló que “la facultad que le reconocían las leyes tributarias a los Jefes Superiores de la administración tributaria (Director Regional), como órgano jurisdiccional de primera instancia, este no se encontraba sujeto a las directrices que pudiere emitir al efecto el propio Director Nacional de la misma administración, debiendo fallar de acuerdo al mérito del proceso, a la prueba rendida, y respetando siempre los principios del debido proceso”, toda vez, que antes de este pronunciamiento, estos jueces administrativos, fallaban conforme a las propias interpretaciones del superior jerárquico (jefe de Servicio del órgano fiscalizador de los tributos), por lo cual, rara vez, contradecían algún proceso fiscalizador llevado a cabo al interior de la propia administración tributaria, dejando entrever su doble función, de juez y parte, en un proceso de naturaleza judicial al interior de la propia administración fiscal de los tributos.
A su turno y, en paralelo, a medida que Chile suscribía Acuerdos Comerciales con las principales potencias económicas del planeta, principalmente con Estados Unidos de América y con la Comunidad Europea [5], se exigía por parte de estos socios comerciales, tanto en los procesos de negociación y en los mismos textos de los tratados, que nuestro país contara con un sistema de revisión de las decisiones administrativas de la autoridad fronteriza, independiente e imparcial, fuera de la competencia de la autoridad llamada a fiscalizar el paso de mercancías o servicios por nuestra fronteras, función entregada en Chile al Servicio Nacional de Aduanas[6]. ¿Qué sucedía en Aduanas? Que, a la época de la suscripción de dichos instrumentos internacionales, la Aduana chilena, al igual como se hacía en la administración de impuestos internos, ejercía el rol de Tribunal de primera y segunda instancia para conocer y juzgar todas aquellas materias relacionadas al comercio exterior, siendo en la especie, juez y parte, al contar dentro de la esfera de sus atribuciones: el rol de órgano fiscalizador, como también, la autoridad llamada a impartir justicia en las controversias de dicha materia.
Implementación una nueva Justicia Tributaria y Aduanera
A partir del momento crucial y critico que vivió el anterior sistema de administración de justicia, tanto al interior del Servicio de Impuestos Internos como en el Servicio Nacional de Aduanas, la Presidenta de la República de la época, busco a través de un proyecto de ley, avanzar en la discusión y aprobación ante el Congreso Nacional de la nueva regulación legal que estableciera un sistema judicial imparcial, independiente, especializado y oportuno, que constituyera un avance significativo en la justicia tributaria y aduanera chilena.
Es así, que dicho avance se materializó con el dictado de la Ley Nº 20.322, del año 2009, “que perfecciona y fortalece la jurisdicción tributaria y aduanera” en nuestro país. En efecto, por más de medio siglo las reclamaciones tributarias y aduaneras habían sido de competencia de la propia autoridad administrativa encargada de velar por el correcto cumplimiento de las disposiciones tributarias y aduaneras, en cuanto órganos que ejercían jurisdicción y que no formaban parte del Poder Judicial, lo que motivó abundante crítica por parte de la doctrina especializada nacional[7] e, incluso, internacional[8].
De este modo, prosiguiendo con las reformas estructurales a la justicia en Chile, a partir de esa fecha, se estableció una judicatura letrada, especializada e independiente de la autoridad administrativa (Agencia de de Impuestos Internos o Aduanas).
Contenido de la Ley Nº 20.322, que perfecciona y fortalece la jurisdicción tributaria y aduanera.
A) Aspectos orgánicos:
En primer lugar, la propia Ley Nº 20.322, en su primer artículo, fija el texto de la Ley orgánica de los Tribunales Tributarios y Aduaneros (TTA), señalando acto seguido, su naturaleza jurídica, al indicar que son órganos jurisdiccionales letrados de primera instancia[9], especiales e independientes en el ejercicio de su ministerio. De este modo, se dejó expresado claramente la separación de la administración tributaria y/o aduanera de estos Tribunales, elemento esencial de la nueva judicatura.
La propia Ley se encarga se realizar las modificaciones legales pertinentes a los respectivos cuerpos normativos en que se regulaba y radicaba la función jurisdiccional ante los propios Servicios fiscalizadores, modificando el Código Tributario y la Ordenanza de aduanas, respectivamente.
En este sentido, estableció acciones procesales y procedimientos similares en cada cuerpo normativo, guardando, obviamente, las peculiaridades propias de cada función de la administración fiscal. Así, estableció como funciones de de los TTA, a modo de ejemplo: Resolver las reclamaciones de carácter tributario y aduaneros que establece la ley; en los fallos que se dicten, disponer la devolución y pago de las sumas solucionadas indebidamente o en exceso a título de impuestos, reajustes, intereses, sanciones, costas u otros gravámenes; conocer del procedimiento especial de reclamo por vulneración de derechos contemplado tanto en la legislación tributaria como aduanera; etc.
En cuanto al número de Tribunales y composición de funcionarios, estableció que serían 18 TTA a lo largo del país, uno por cada región[10], exceptuando a Santiago (Región Metropolitana), ya que atendido el número de contribuyentes, estableció cuatro Tribunales. A su turno, cada Tribunal estaría servido por un Juez, con competencia en materias tributarias y aduaneras, quien para conocer y juzgar las controversias sometidas a su conocimiento, cuenta con personal especialista de cada área, para la acertada resolución de los conflictos en que deba intervenir, como también, de personal administrativo para ejecutar las labores de administración y gestión del Tribunal.
B) Aspectos procesales:
Al respecto, se puede distinguir dos etapas, a saber:
i. Recurso administrativo: La ley consagra un procedimiento denominado “recurso de reposición administrativo”, que regula la revisión del acto de fiscalización de la administración tributaria o aduanera ante el propio órgano que emite dicho acto, pero con la característica de establecerlo en carácter de voluntario en su ejercicio.
En efecto, el contribuyente o usuario aduanero, puede solicitar a la autoridad fiscal la corrección de los vicios o errores de que pueda adolecer el respectivo acto administrativo (por ejemplo: resolución que deniega devolución de impuestos, liquidación que determina el pago de mayores impuestos, sanciones por infracciones, cargos de aforo, etc.) o, directamente, presentar el correspondiente reclamo (que tiene la naturaleza jurídica de una demanda) ante el TTA.
Este procedimiento administrativo, debe iniciarse dentro de los 15 días posteriores a la notificación del acto emanado de la autoridad fiscal que pretende impugnarse, para ser resuelto en un plazo no superior a 35 días. La propia ley, consagra el silencio negativo, en caso de que la administración tributaria o aduanera no se pronuncie, lo que se interpretará como rechazada la solicitud del interesado.
A lo anterior, la persona podrá concurrir en el plazo no superior a 40 días, para interponer el correspondiente reclamo ante la autoridad del Tribunal.
ii. Acción judicial: La Ley Nº 20.322, ha establecido el procedimiento judicial por excelencia, denominado “procedimiento general de reclamaciones”, por existir otros 4 procedimientos adicionales. A este procedimiento, se someten la generalidad de las materias tributarias y aduaneras, a través de un reclamo (demanda) que interpone un contribuyente o usuario aduanero contra un acto de la autoridad fiscal que administra y fiscaliza los tributos.
Notificada que sea una de las actuaciones administrativas ya expresadas, la persona dispondrá del plazo de 90 días para accionar ante el TTA; acto seguido, el Tribunal procederá con un control de admisibilidad, en el supuesto de estar correctamente interpuesto el reclamo, dará traslado al Servicio de Impuestos Internos o Aduanas, según corresponda, para que conteste lo que en derecho sea pertinente.
Que, vencido el plazo para contestar (20 días) y en tanto exista controversia sobre hechos sustanciales y pertinentes entre las partes, de conformidad a los escritos presentados, el Tribunal podrá recibir la causa a prueba, fijando los hechos a probar por los litigantes en un término de 20 días.
A este respecto, corresponde señalar que se aceptan todos los medios posibles para reproducir prueba en juicio, consagrándose el principio de libertad de medios de prueba, pero con la limitante de no aceptar aquellos que le hayan sido solicitados al contribuyente en su oportunidad, en una etapa de fiscalización y éste, arbitrariamente, no los haya presentado ante la autoridad administrativa. En cuanto a la valoración de los medios de prueba, se contempla que estos puedan ser apreciados por el Juez conforme al principio de sana crítica.
Finalmente, para transitar a la tercera fase del proceso, el juez deberá dictar sentencia, en un plazo no superior a 60 días, en la cual junto a pronunciarse acerca del reclamo, el TTA deberá manifestar las razones jurídicas y de otro orden conforme a las cuales efectuó la valoración de la prueba (norma de control). Asimismo, deberá pronunciarse, de oficio, acerca de la prescripción de la actuación de fiscalización del órgano administrativo reclamado, si estos fueron realizados fuera de los plazos legales para fiscalizar la aplicación de la norma tributaria o aduanera.
Cualquiera de las partes que se sienta agraviada con el fallo de primera instancia, podrá recurrir contra la sentencia definitiva, a través del recurso de apelación, ante el superior jerárquico (Corte de Apelación), la que resolverá de forma preferente y en sala especializada en estas materias, en relación, a las demás apelaciones de que conozca dicha Corte.
Conclusión
Sin duda, el nuevo escenario de la justicia tributaria y aduanera, ha cambiado la fisonomía de la relación jurídica entre el Estado y el ciudadano, toda vez que al dotar de un mecanismo independiente, técnico e imparcial de resolución jurisdiccional de las controversias generadas entre la administración tributaria y aduanera y los contribuyentes, ha sido llevar a la práctica el principio del “debido proceso”, recogido por las Cartas Fundamentales de las Naciones Occidentales,asegurando los derechos fundamentales de las personas en la administración de justicia, cuestión que no era nítida en el anterior sistema. Así, los mecanismos y principios plasmados en la Ley 20.322, han dado certeza y seguridad a nuestros contribuyentes, inversionistas y a cualquier persona que sienta que sus derechos son afectados por parte de la administración fiscal, en la relación típicamente vertical que existe entre uno y otro, siendo un camino necesario para enfrentar los actuales desafíos del siglo XXI en materia de modernización del Estado.
El protagonismo que en esta materia asumen los actores principales de esta nueva dinámica procesal – los reclamantes y áreas de litigación de los servicios públicos involucrados – es innegable, ya que ellos darán forma y generarán modelos de acción y estrategias procesales tipo emulables en el futuro próximo.
[1] “Constitución Política de la República de Chile de 1980”, Editorial Jurídica, ed. 2014, que en su artículo 1º, establece el principio rector de la administración, al señalar que “el Estado está al Servicio de la persona”.
[2] Artículo 5º del “Código Orgánico de Tribunales de Chile”, Ed. Jurídica, año 2013, que establece la organización de los Tribunales de Justicia en Chile.
[3] CAROCCA PÉREZ, Alex. El nuevo sistema procesal penal. 1ª. ed. Santiago, Chile: La Ley, 2003, 296 p.
[4] OBREQUE MELÉNDEZ, Cristóbal.: “La Judicatura del Derecho de Familia”, Ed. Thomson Reuters, año 2012, Chile.
[5] Entrada en Vigencia de los Acuerdos Comerciales: Acuerdo de Asociación Económica con la Unión Europea, el 01.02.2003; y, TLC con Estados Unidos de América, el 01.09.2004.
[6] Artículo 1°, Ley Organiza del Servicio Nacional de Aduanas: “El Servicio Nacional de Aduanas es un Servicio Público dependiente del Ministerio de Hacienda, encargado de vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las costas, fronteras y aeropuertos de la República, de intervenir en el tráfico internacional para los efectos de la recaudación de los impuestos a la importación, exportación y otros que determinen las leyes, y de generar las estadísticas de ese tráfico por las fronteras, sin perjuicio de las demás funciones que le encomienden las leyes”.
[7] CARMONA SANTANDER, CARLOS: “El Contencioso Administrativo entre 1990 y 2003”, en Justicia Administrativa, Ed, Universidad de Chile, año 2004, p. 85.
[8] CASSAGNE, JUAN CARLOS: “La Justicia administrativa en Iberoamérica, en “La Justicia Administrativa”, Ed. 2005, p.22.
[9] En Chile, existe la competencia de “doble instancia”, contando con Tribunales de Primera instancia, luego, en Segunda Instancia, se recurre ante una Corte de Apelaciones, para concluir ante el Tribunal Supremo de Justicia, que conoce de los Recursos de Casación.
[10] Chile se divide administrativamente en 15 Regiones a lo largo del País, de conformidad a la Constitución Política de la República de 1980.
