En un contexto de protestas, desconfianza e incertidumbre por parte de las centrales sindicales de los trabajadores estatales, el 04 de julio de 2013 se publicó la Ley N° 30057, denominada Ley del servicio civil, cuyo capítulo VI está dedicado al tratamiento de los derechos colectivos de los trabajadores de este régimen laboral.
En primer orden, el artículo 40° de dicha norma establece que los trabajadores sujetos al régimen del servicio civil gozarán de los derechos colectivos previstos en el Convenio 151 de la OIT y en los artículos de la función pública establecidos en la Constitución Política del Perú, excluyendo a los funcionarios públicos, directivos públicos y servidores de confianza. En tal sentido, en cuanto a ello, la norma no otorga nuevos derechos para los trabajadores de la Administración Pública ni les restringe el goce de aquellos reconocidos por nuestra legislación interna.
Sin embargo, llama la atención el artículo 42° de la ley, denominado «Solicitudes de cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo«, que establece:
«Los servidores civiles tienen derecho a solicitar la mejora de sus compensaciones no económicas, incluyendo el cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la naturaleza de las funciones que en ella se cumplen»(negritas añadidas).
El parágrafo del citado artículo no tendría por qué llamar la atención, pero el primer enunciado de su contenido comienza a generar incertidumbre respecto de la intencionalidad de la norma ya que si bien habla de mejoras de compensaciones no económicas, no se expresa respecto de aquellas mejoras que impliquen un contenido patrimonial. En efecto, esta redacción omisiva deja dudas sobre el derecho a solicitar mejoras de las condiciones de trabajo con contenido pecuniario y más directamente, sobre la posibilidad de que éstas se generen a través dela negociación colectiva.
Con relación a ello y partiendo de un análisis individual de dicha disposición, surgen dos posibles interpretaciones, la primera que señalaría que el artículo 42° no contiene una restricción expresa sobre la posibilidad de solicitar la mejora de las compensaciones económicas y que por tanto ello sí se podría invocar. Mientras que la segunda opción sostendría la falta del reconocimiento legal que habilite a los trabajadores a solicitar mejoras económicas durante la negociación colectiva y por tanto, éstas no se podrían invocar en el pliego de reclamos.
No obstante, siendo que la Ley del servicio civil reposa, entre otros, sobre los principios de Igualdad de oportunidades, de Mérito y de Provisión presupuestaria[1], podemos entender que la posibilidad de mejorar las condiciones de trabajo de contenido económico no podría ser mediante un procedimiento diferente que el de la negociación colectiva. Por ello, siendo que la premisa era que la negociación colectiva no puede incluir condiciones de trabajo de contenido económico, obviamente, estamos frente a la abolición de los incrementos remunerativos o de las mejoras de las condiciones de trabajo económicas para los trabajadores del servicio civil, situación que constituye una restricción de derechos directa e incausada, que afecta a un grupo determinado de trabajadores.
Sin embargo, si esas tendrían que ser las interpretaciones individuales que se le podría dar al artículo 42° de la Ley N° 30057, el tratamiento brindado a la regulación de la negociación colectiva en el artículo 44° de dicha norma deslinda por completo todo intento de interpretación favorable de los preceptos anteriores, desprendiéndose del mismo una lectura prohibitiva y atentatoria del derecho a la negociación colectiva de los trabajadores de la Administración Pública. Por ello, es preciso revisar el inciso b) y los dos párrafos finales de dicho artículo:
“La negociación y los acuerdos en materia laboral se sujetan a lo siguiente:
(…)b) La contrapropuesta o propuesta de la entidad relativas a compensaciones económicas son nulas de pleno derecho.
(…)Son nulos los acuerdos adoptados en violación de lo dispuesto en el presente artículo”.
En tal sentido, si para la OIT la negociación colectiva comprende todas las negociaciones entre empleador (es) y trabajadores, destinada a, entre otros fines, fijar las condiciones de trabajo y empleo[2], no puede negarse que la redacción del artículo 44° de la Ley N° 30057 constituye una restricción absoluta de un aspecto que probablemente sea el que mayor relevancia tenga para los trabajadores y el que mayor nivel de discrepancias genera dentro de la negociación colectiva.
En otras palabras, siendo las condiciones de trabajo de contenido económico los que generan mayor aspiración entre los trabajadores y los que producen mayor conflictividad en la negociación, ciertamente, resulta poco aceptable entender que la negociación colectiva sin contenido pecuniario siga siendo negociación colectiva o siga brindando la misma satisfacción del ejercicio del derecho a los trabajadores. Frente a este panorama, sin duda, tendríamos que concluir que las prohibiciones contenidas en la Ley del servicio civil constituyen la eliminación de una parte muy importante de la negociación colectiva de los trabajadores de la Administración Pública.
Como se observa, a través de la Ley N° 30057 el Estado ha actuado premunido de su ius imperium y, abusando de él, ha establecido una regulación sumamente restrictiva de uno de los aspectos más importantes de la negociación colectiva para los trabajadores que pertenezcan a dicho régimen especial. De esta manera, es preciso recordar que existen situaciones en las cuales el Estado puede, y debe, regular las situaciones y relaciones jurídicas que se presentan en una comunidad, generándose así la eficacia vertical de los derechos fundamentales.
Sin embargo, cuando el Estado asume su rol de Estado-empleador (como es en el presente caso), no puede aprovechar el ius imperium ni tomar partido de una posición ventajosa para evadir sus responsabilidades laborales. Es en este plano que entra a jugar la eficacia horizontal de los derechos fundamentales y donde consideramos que el Estado ha utilizado de manera indebida su poder para diseñar un régimen laboral con disposiciones que desconocen aspectos inherentes a la negociación colectiva y, por ende, a la libertad sindical, vulnerando así la igualdad y dignidad de sus trabajadores.
Por dichas consideraciones, cabe recordar que cuando el Tribunal Constitucional se refería al contenido esencial del derecho a la negociación colectiva hacía mención del deber de fomento y de estímulo por parte del Estado[3]; por ello mismo, es pertinente preguntarnos si al eliminar de la negociación colectiva la parte que quizá resulte más importante para los trabajadores, continúa siendo satisfecha por parte del Estado el cumplimiento de sudeber de fomentar la negociación. De primera intención, una declaración negativa parece ser la respuesta.
Por otro lado, resulta válido también preguntarnos si con la restricción del aspecto más importante de la negociación colectiva, el Estado está cumpliendo con su deber de estimular la negociación. En la misma consideración expresada en los párrafos precedentes, creemos que con estas limitaciones no podría darse como cumplida cualquier obligación del Estado frente al derecho de negociación colectiva de los trabajadores.
En tal sentido, en la medida en que se han suprimido de la negociación colectiva todo tipo de petición, propuesta o contrapropuesta que posea alguna condición de trabajo con contenido económico, dichos deberes de fomento y estímulo no se encontrarían satisfechos por parte del Estado.
Continuando esta línea de interpretación, si a través de la Ley del servicio civil el Estado no se encontraría cumpliendo sus deberes de fomento y estímulo de la negociación colectiva, que forman parte del contenido esencial de dicho derecho, no resulta difícil entender, entonces, que con dicha acción el Estado se encontraría alterando y atentando el contenido esencial del derecho a la negociación colectiva de los trabajadores del servicio civil, con lo cual, se estaría vaciando de contenido tal derecho, situación que entendemos no puede ser válidamente interpretada a la luz del artículo 28° de la Constitución[4] y las demás normas que integran su bloque de constitucionalidad.
Debido a ello, llegando a construir una definición, tendríamos que decir que si las disposiciones de los artículos 42° y 44° de la Ley N° 30057 atentan contra el contenido esencial del derecho a la negociación colectiva de los trabajadores sujetos al régimen del servicio civil, entonces, la única conclusión posible que se puede extraer es que dichas disposiciones resultan inconstitucionales, por limitar de manera injustificada y dejar sin contenido esencial el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores de la Administración Pública que se encontrarán sujetos a dicho régimen laboral especial.
Fuente: Trayectoria económica.
[1] Principios reconocidos e instituidos en los incisos c), d) y e), respectivamente, del artículo III del Título Preliminar de la Ley N° 30057 – Ley del Servicio Civil.
[2] Tal como señala el inciso a) del artículo 2 del Convenio 154 de la OIT – sobre la negociación colectiva.
[3] Sentencia recaída en el expediente N° 0261-2003-AA/TC, Fundamento jurídico 3.
[4] Ya que a través de este artículo el Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga; precisándose en su segundo numeral el deber de fomento de la negociación colectiva, así como la promoción de formas de solución pacífica de los conflictos laborales.
