La administración pública debe garantizar el ejercicio efectivo de los derechos y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. También es esencial para un desarrollo económico y social sostenible en el largo plazo, por lo que se requiere la prestación de servicios de alta calidad y que cuente con personal altamente calificado y motivado, así como bien remunerado.

Esos desafíos sólo pueden ser alcanzados a través de las diferentes formas de diálogo social, y muy particularmente de la negociación colectiva entre las organizaciones sindicales y la administración pública.

No obstante, los artículos 42º, 43º y 44º de la Ley Nº 30057, Ley de Servicio Civil, restringen la negociación colectiva sólo a condiciones de trabajo, vaciándola así de contenido al prohibirse la negociación de compensaciones económicas, con lo que se elimina el contenido económico o salarial que es parte integrante de cualquier negociación colectiva para que sea llamada como tal. Esta indebida restricción se hace en directa violación del artículo 28º de la Constitución Política que reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga.

En el mencionado artículo se establece, que el Estado peruano reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga para todo ser humano que trabaja en relación de dependencia, independientemente del régimen laboral público o privado al que pertenezca.

Además la Disposición Final Cuarta de la Constitución establece que los derechos y libertades protegidos con jerarquía constitucional, deben interpretarse de conformidad con los tratados internacionales ratificados por Perú. Esto implica la obligación de interpretar el contenido del numeral 2 del aludido artículo 28º conforme a los tratados internacionales ratificados por Perú que regulan la materia, esto es, los Convenios Internacionales de Trabajo núms. 87, 98 y 151.

A su vez, el artículo 4º del Convenio 98 de la OIT, Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, adoptado en 1949, y ratificado por Perú el 2 de marzo de 1960, se refiere a la obligación de las autoridades públicas de los países que lo han ratificado, no sólo de respetar o garantizar el derecho de negociación colectiva, sino que se impone la obligación de estimular y fomentar la misma.

Por otra parte, el artículo 7º del Convenio 151 de la OIT, Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, adoptado en 1978, y ratificado por Perú el 27 de octubre de 1980, incluye disposiciones en la misma dirección de estímulo y fomento de la negociación colectiva.

Este Convenio se aplica, según dispone su artículo 1.1., a “todas las personas empleadas por la administración pública, en la medida en que no les sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios internacionales en vigor.”

Estas disposiciones de la OIT, que consolidan el diálogo social entre los gobiernos y las organizaciones de trabajadores empleados en la administración pública, son congruentes con sus instrumentos fundacionales, como la Declaración de Filadelfia de 1944, incorporada como parte integrante de la Constitución de la OIT, que establece que una de las principales misiones de la OIT es la de promover la negociación colectiva en el mundo entero, resaltando que “la obligación solemne de la Organización Internacional del Trabajo de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitan lograr (…) el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva.”[1]

Posteriormente, en junio de 1998, la OIT dio un paso más en ese sentido y adoptó por acuerdo tripartito de todos sus constituyentes, la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento.[2] Estos principios incluyen el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva y deben ser respetados con independencia de la ratificación o no ratificación de los convenios relevantes.

Los derechos y libertades fundamentales son considerados como un instrumento «justo» en la limitación del poder político y en ese sentido buscan determinar la existencia de principios superiores al poder del Estado e inherentes a la persona (tanto en su vertiente individual y colectiva), reconociendo la superioridad del ser humano y de la sociedad civil que la integra, y a cuyo servicio nacen los instrumentos del poder político.

En el ámbito estrictamente laboral las nuevas sociedades democráticas reconocen, entre otros, a la libertad de sindicación, a la huelga y al derecho a la negociación colectiva como derechos básicos fundamentales, reflejando el carácter central del valor colectivo y equilibrador de las asociaciones de trabajadores y de sus medios de acción.

Por estas mismas razones la Constitución de Perú incluyó el derecho de negociación colectiva como parte integrante del artículo 28º, sin distinción ni restricción de ninguna naturaleza, y además, de manera conjunta con la libertad sindical y el derecho de huelga.

Así lo ha reconocido la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano en relación con los derechos colectivos que de los que gozan los empleados públicos, además de su relación con los tratados internacionales en materia de derechos humanos que deberán aplicarse para su interpretación.[3]

De otra parte, el artículo 2º del Convenio 154 define la expresión “negociación colectiva” comprendiendo a la fijación de “condiciones de trabajo y empleo”, la que según la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, órgano de control que examina periódicamente de oficio la conformidad de las legislaciones y prácticas nacionales con los convenios ratificados, incluye sin duda alguna el tema salarial, conforme lo expresa así en su Estudio General sobre el Convenio 151:

“La Comisión subraya que, de conformidad con el Convenio núm. 154, que abarca el conjunto de condiciones de trabajo, los funcionarios de la administración pública deben poder negociar colectivamente las remuneraciones (la mera consulta a los sindicatos interesados –que sería admisible únicamente en el marco del Convenio núm. 151, ya que permite a los Estados Miembros elegir entre la negociación colectiva y otros medios de determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos- no basta –pasado un cierto tiempo después de la ratificación- para dar cumplimiento a las exigencias que establece el Convenio núm. 154 sobre el particular.”[4]

No obstante, las peculiaridades de la administración pública justifican cierta flexibilidad en la negociación colectiva en materia de remuneraciones, en particular a causa de la complejidad del procedimiento presupuestario en el que los poderes del Estado deben ponderar la situación económica nacional y conciliar multitud de intereses.[5] A pesar de estas peculiaridades, el referido Estudio General de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones señala que:

“La negociación colectiva de las remuneraciones de los empleados públicos se practica actualmente en casi todos los países de Europa y de América, en un número considerable de países de África y en algunos países de Asia/Oceanía.”[6]

Se ha hecho esto a pesar que la negociación colectiva como contenido esencial de la libertad sindical ha sido reconocida expresamente por los órganos de aplicación y control de la OIT; en tal sentido, el Comité de Libertad Sindical ha señalado que “(…) el derecho de la libre  negociación colectiva para todos los trabajadores que no gozan de las garantías que establece un estatuto de funcionarios públicos constituye un derecho sindical fundamental. (…) el derecho a negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical. (…)”

¿Qué sentido tiene que nuestro país adopte leyes que no cumplen los estándares mínimos internacionales en materia de trabajo? La negociación colectiva de condiciones salariales es un medio de inclusión social y de redistribución de la riqueza.

[1]   OIT, La negociación colectiva en la administración pública. Un camino a seguir, Estudio General relativo a las relaciones laborales y la negociación colectiva en la administración pública, Conferencia Internacional del Trabajo 102ª reunión, 2013, Ginebra, pág. 83.

[2]   Adoptada el 19 de junio de 1998 en la Conferencia Internacional del Trabajo, 86ª reunión, Ginebra.

[3]   Tribunal Constitucional, Pleno Jurisdiccional. 008-2005-PI/TC. Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional. Juan José Gorriti et altri. Congreso de la República (demandado). Resolución del 12 de agosto de 2005.

[4]   OIT, OIT, La negociación colectiva en la administración pública. Un camino a seguir, Op. Cit., pág. 129, numeral 324.

[5]   Ibídem.

[6]   OIT, OIT, La negociación colectiva en la administración pública. Un camino a seguir, pág. 129, numeral 325.